MARÍA SERRANO
Responsable adjunta de Política Interior en Amnistía Internacional España

MIGRACIÓN Y FRONTERAS

Las devoluciones sumarias en Ceuta y Melilla no son una novedad. Llevan repitiéndose años en la Frontera Sur de Europa. Personas migrantes y refugiadas que logran saltar la valla que separa Ceuta y Melilla de Marruecos son devueltos "en caliente", esto es, de manera sumaria por la Guardia Civil, a territorio marroquí, a través de puertas que existen en la propia valla.
Estas prácticas están prohibidas en el derecho internacional. Devolver a una persona por la vía de hecho a otro Estado, sin que medie ningún tipo de procedimiento, impide a las personas el derecho a pedir asilo. También las priva del derecho a obtener un recurso efectivo, bien frente a la decisión de devolución, o bien frente a posibles violaciones de derechos humanos que puedan producirse en el contexto de esa expulsión del territorio. Al privar a las personas de un procedimiento individual en el que puedan ser escuchados y su solicitud de entrada o de asilo tramitada, no es posible hacer una valoración de la situación de la persona ni de los riesgos que podría correr dicha persona, de ser devuelta a otro país como Marruecos. Tampoco es posible valorar el peligro que podría conllevar que un Estado como Marruecos pudiera a su vez devolver a una persona a un tercer país donde ésta pudiera sufrir persecución. En resumen, las devoluciones sumarias -sin procedimiento- y colectivas -sin procedimiento individualizado- están prohibidas por los graves riesgos que podrían entrañar para los derechos humanos de las personas migrantes y refugiadas, incluyendo el riesgo de vulnerar el principio de no devolución, que prohíbe devolver a una persona a un lugar donde su vida o su libertad puedan correr peligro.
Pese a su prohibición internacional, estas prácticas lamentablemente se producen en Ceuta y Melilla, pero también en las fronteras orientales europeas, por ejemplo, entre Grecia y Turquía. Por lo general, los Estados que vulneran esta prohibición raramente lo reconocen. Sin embargo, ninguno ha tratado hasta ahora de ir tan lejos como lo está haciendo España: no sólo vulnerar en la práctica esta prohibición, sino tratar de legalizarla.

Legalizar lo ilegal
El gobierno español ha venido defendiendo que las "devoluciones en caliente" son "rechazos en frontera" de personas que no han logrado alcanzar territorio español. Constituyen, según las declaraciones de las propias autoridades del Ministerio del Interior, una aplicación de un concepto operativo de frontera, diferente del concepto jurídico de la misma, a través de la cual la frontera territorial española se expandiría o reduciría de manera flexible y arbitraria en Ceuta y Melilla, dependiendo de dónde se encuentre la Guardia Civil. De acuerdo con esta visión de la frontera, los individuos no se encuentran en territorio español hasta que no han culminado la entrada irregular en España y, para ello, es preciso superar no sólo la doble valla en Ceuta y Melilla, sino también a la Guardia Civil que impide la entrada. Así, en consecuencia, en el espacio entre las dos vallas, no se aplicaría la legislación española de extranjería, que garantiza una serie de derechos como la asistencia jurídica y de intérprete en los procedimientos de devolución. En otras palabras, el espacio entre las dos vallas es una suerte de limbo jurídico.

"Estas prácticas están prohibidas en el derecho internacional. Devolver a una persona por la vía de hecho a otro Estado, sin que medie ningún tipo de procedimiento, impide a las personas el derecho a pedir asilo"

Si esta ha sido la práctica y su justificación, la nueva iniciativa del grupo popular en el Congreso de los Diputados para cambiar la ley de Extranjería, a través de una enmienda al Proyecto de Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana, supone un intento de dar cobertura legal a una práctica ilegal. A través de este cambio legislativo se añadiría una disposición adicional a la Ley de Extranjería que habilitaría a la Guardia Civil a rechazar en frontera a los migrantes y refugiados que intenten entrar en grupo y de manera irregular en Ceuta y Melilla.
Esta disposición vendría en primer lugar, a ratificar de alguna manera,el concepto operativo de frontera. Las autoridades españolas podrían decidir, de facto y de forma flexible, dónde empiezan y acaban las fronteras españolas. La situación de la Guardia Civil, sería, en último término, el último elemento de una frontera móvil. En segundo lugar, supondría consagrar que hay un espacio en el que no se aplican las garantías y derechos previstos en la legislación española. Y no sólo; también un intento de rehuír las obligaciones contraídas por España en virtud del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional de los refugiados.
Las autoridades, sin embargo, no pueden decidir arbitrariamente dónde empieza o acaba una frontera ni tampoco pueden excluir a una parte de su teritorio de la aplicación de la ley española o comunitaria. Cabe recordar que el Juzgado de Primera Instancia de Instrucción Nº 2 de Melilla, ha establecido provisionalmente en la querella presentada por diversas organizaciones¹ contra las expulsiones sumarias de migrantes a las autoridades marroquíes los días 18 de junio y 13 de agosto de 2014, que mediante el concepto operativo de frontera puede haber tenido lugar una derogación de facto de los tratados internacionales suscritos entre Marruecos y España².

"Pese a su prohibición internacional, estas prácticas lamentablemente se producen en Ceuta y Melilla, pero también en las fronteras orientales europeas, por ejemplo, entre Grecia y Turquía"

Portazo a las personas migrantes y refugiadas
Las devoluciones de hecho de las fuerzas y cuerpos de seguridad españolas están sometidas a la legislación española, comunitaria e internacional. Allí donde los funcionarios públicos están ejerciendo el control, ejercen también la soberanía del Estado, y lo hacen bajo el marco internacional de derechos humanos y la legislación española.
El rechazo en frontera no es una figura jurídica del ordenamiento jurídico español. Carece de procedimiento y garantías. Es una actuación de hecho de la Guardia Civil. En tanto que supone una privación del acceso a cualquier procedimiento y del disfrute de garantías como la asistencia jurídica, de intérprete, o de un recurso efectivo, resulta inviable, ilegal y contraria al marco jurídico español, comunitario y al derecho internacional de los derechos humanos.
Esta iniciativa vulneraría normas como la Ley del derecho de asilo y la protección subsidiaria, puesto que no garantizaría el acceso a un procedimiento de asilo. También la Ley de Extranjería, al negar el derecho a la asistencia jurídica y a la tutela judicial efectiva, y por tanto, también la Constitución española.
Tampoco la reforma encuentra ningún amparo en derecho comunitario. El grupo parlamentario popular ha justificado la reforma basándose en que Ceuta y Melilla tienen un especial tratamiento comunitario debido a su singularidad geográfica y fronteriza de Ceuta y Melilla. Sin embargo el derecho comunitario no concede excepción alguna ni a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea ni a sus directivas de asilo y de retorno. Tampoco las obligaciones de España de vigilancia de fronteras de acuerdo con el Código de Fronteras Schengen permiten una derogación de las obligaciones internacionales de España en materia de asilo. Es más, precisamente el Código Schengen establece que la guardia de fronteras debe respetar plenamente la dignidad humana. Por último, una reforma que dé cobertura legal, vulnera la Directiva de asilo, en tanto que los Estados europeos están obligados a garantizar que las personas presentes en su territorio puedan acceder a un procedimiento de asilo con todas las garantías, y la Directiva de Retorno, que estipula que en toda expulsión, devolución o retorno debe haber un procedimiento.

"Las autoridades aún están a tiempo de dar marcha atrás a este atropello y de evitar dar un portazo a los migrantes y refugiados que llegan a nuestras fronteras"

Es evidente que la propuesta del grupo popular es incompatible con las obligaciones contraídas por España en virtud de la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de Refugiado, y en particular con el principio de no devolución o non refoulement, piedra angular del derecho de los refugiados. Vulneraría además el Convenio Europeo de Derechos Humanos,y en concreto, el artículo 4 del Protocolo 4 al Convenio, que prohíbe las expulsiones sumarias y colectivas de migrantes.
En una reciente sentencia, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Sharifi y otros v. Italia y Grecia³, ha condenado las devoluciones automáticas e indiscriminadas de Italia a Grecia. De aprobarse esta reforma, que aún se encuentra en trámite parlamentario, España podría ser sancionada por tribunales internacionales o incluso la propia Comisión Europea podría abrir procedimientos de infracción.
Por más que se empeñen las autoridades, ninguna reforma legislativa podrá legalizar prácticas que están prohibidas en derecho internacional. Pero de aprobarse la reforma, y mientras no haya pronunciamientos de los tribunales, los derechos de las personas migrantes y refugiadas en Ceuta y Melilla están en riesgo. Las autoridades aún están a tiempo de dar marcha atrás a este atropello y de evitar dar un portazo a los migrantes y refugiados que llegan a nuestras fronteras.

¹ Federación Andalucía Acoge, Federación de Asociaciones de SOS Racismo del Estado Español y PRODEIN.
² Auto del Juzgado de Instrucción Nº 2 de Melilla, del 12 de septiembre de 2014.
³ Asunto Sharifi y otros c. Italia y Grecia, demanda 16643/2009

Palabras claves: “Devoluciones en caliente”, Principio de no devolución, Refugiados, Migración.
Keywords: “Hot returns”, Principle of non-refoulement, Refugees, Migration.