En el presente número nos centramos en el análisis de normas relativamente recientes, como por ejemplo la ley que afecta a la digitalización notarial -todavía pendiente de implementarse-, algunos aspectos de la ley de la discapacidad o la más reciente de la vivienda; todas ellas de enorme interés para nuestra profesión y para el ciudadano en general. Pensábamos que pocas novedades jurídicas habríamos de tener, dada la ralentización institucional que conllevan las elecciones convocadas hace pocas fechas. Pero nos equivocamos: la producción normativa ha seguido con fuerza y, lo que es peor, con los modos y procedimientos apresurados de los últimos (quizá no tan últimos) tiempos; esos que el práctico del Derecho abomina porque le obliga a una reestructuración y parcheo de las normas modificadas y a un apresurado estudio de los cambios, por otro lado vertiginosos.

Así, se ha publicado el día 29 de junio en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, de 224 páginas, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea.
Se dice que cierto dios de la antigüedad llamó a Sin-Mullaabit, rey de Babilonia y le exhortó a dictar una Ley del Rey con las siguientes recomendaciones: ¡Sé justo!, ¡habla poco, habla claro, habla cierto, habla bien y habla bello! Estas breves exhortaciones deberían ser unas instrucciones inderogables del modo de hacer normas. Pero no es el caso de este Real Decreto-ley, que es un epítome de lo que no debería ser la elaboración de una norma.

“La producción normativa ha seguido con fuerza y, lo que es peor, con los modos y procedimientos apresurados de los últimos (quizá no tan últimos) tiempos”

En primer lugar, por su forma. La ley emana del Parlamento, sede de la soberanía nacional; un decreto ley, en su configuración constitucional, tiene rango de ley, pero procede excepcionalmente del Gobierno por tratarse de casos de “extraordinaria y urgente necesidad”, que lamentablemente en demasiados casos se ha convertido en una alegación huera y vacía de contenido, permitida por un Tribunal Constitucional excesivamente comprensivo con este abuso. Un decreto ley en materia no verdaderamente urgente supone una devaluación de la autonomía del Parlamento y de la separación de poderes, pues aunque haya una obligada convalidación posterior por el Parlamento, el uso de este procedimiento abreviado elude y abrevia trámites y deliberaciones que se consideran constitucionalmente necesarios para una adecuada elaboración de la norma ordinaria.
En el caso del Real Decreto-ley 5/2023, se menciona la urgencia 115 veces en el preámbulo, pero parece más una excusa que una justificación. Por ejemplo, la urgencia de una norma como la de fusiones de sociedades -una materia de importancia decisiva y utilización diaria en las notarías y con las que nos tropezamos ahora- se basa, por un lado, en “posibilitar la realización de las transformaciones, fusiones y escisiones transfronterizas europeas” que en realidad ya son posibles con la Ley actual; por otro, en el vencimiento del plazo para la transposición de la dicha Directiva, que, en realidad, se publicó en 2019, por lo que la urgencia parece más bien retrospectiva.
El segundo lugar, por su materia. Su objeto comprende cuestiones de muy diferente naturaleza y condición, sin relación alguna entre sí, lo que permite calificarla como una de las más significadas y abultadas leyes “omnibus”. Ello aparte de dificultar su preparación por los parlamentarios que hayan de elaborarla, elude la deliberación, la discriminación y el matiz, pues obliga a una aprobación total de una norma que comprende reglas muy diversas y de muy diferente importancia y urgencia, dificultando por tanto el rechazo a la convalidación que implicaría no aprobar materias realmente urgentes. Cosa cuya importancia los iusprivatistas ya conocemos porque la ley impone en las sociedades de capital, como es sabido, las votaciones separadas de los distintos acuerdos.

“¡Sé justo!, ¡habla poco, habla claro, habla cierto, habla bien y habla bello! Estas breves exhortaciones deberían ser unas instrucciones inderogables del modo de hacer normas”

El apresuramiento y la precipitación de las leyes ómnibus, por otro lado, conduce a incongruencias y a la inseguridad jurídica que, aunque no hayan sido tildadas de inconstitucionales por el Tribunal Constitucional, sí se han criticado por él como malas prácticas legislativas, porque generan graves problemas de adaptación y de derecho transitorio.
Finalmente, se aprueba con el Parlamento ya disuelto y en periodo preelectoral, aunque el Gobierno no está en funciones y por tanto retiene todas sus competencias, incluida la de aprobar Decretos Leyes, y la Diputación Permanente puede convalidarlos. Pero no basta con que las cosas sean legales: es conveniente que también sean adecuadas y oportunas. No parece correcto modificar 50 leyes después de convocar elecciones y por vía de decreto ley, cuando quizá otra mayoría próxima opine otra cosa.
Como señala Miguel Ángel Malo en un artículo de este número sobre la ley de la vivienda, esta norma, pero también el Real Decreto Ley que comentamos, “ignora la conveniencia de no tocar las leyes sino con mano temblorosa (d’une main tremblante), como aconsejaba sabiamente Montesquieu”. Sin duda. La democracia implica cambios políticos, mayorías inestables, transacciones, pero el resultado de todo ello, la ley, debería ser algo no contingente sino necesario y dotado de una cierta permanencia, porque la acción política haya hecho que se apliquen en su elaboración las reglas de la proporcionalidad, de no discriminación, de subsidiariedad, claridad, simplicidad de cargas, confianza mutua, transparencia, etc. Como decía Durkheim: “No nos sometemos a la ley porque la hemos creado, porque ha sido querida por tantos votos, sino porque es buena, es coherente con la naturaleza de los hechos, porque es todo lo que tiene que ser, porque tenemos confianza en ella”.