ANTONIO CARRASCOSA MORALES
Técnico Comercial y Economista del Estado excedente. En la actualidad, es Director de Cumplimiento Regulatorio en PricewaterhouseCoopers

Una legislación revolucionaria

El pasado 13 de julio se publicó en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto-Ley 11/2010, de 9 de julio, de órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las Cajas de Ahorros (Real Decreto-Ley o Ley, en adelante). Esta norma, de extraordinaria importancia para la evolución de nuestras Cajas de Ahorros, abre varias alternativas estratégicas para estas entidades: emisión de cuotas participativas con derechos de voto, integración a través de un Sistema Institucional de Protección (SIP, en adelante) y traspaso del negocio financiero de las Cajas a un banco. El Real Decreto-Ley incluso contempla la posibilidad de conversión de las Cajas en fundaciones especiales.
Vamos a desarrollar los aspectos básicos de dos de las alternativas que se abren para las Cajas: la emisión de cuotas participativas con derechos políticos y el traspaso del negocio financiero de una Caja a un banco. A continuación, analizaremos en profundidad la alternativa de los SIP.

Nueva regulación de las cuotas participativas
La Ley establece que las cuotas podrán conferir derechos políticos a sus titulares. Cuando se emitan con derechos políticos, su representación en los órganos de gobierno de la Caja emisora será proporcional al peso relativo de las cuotas en circulación con respecto al patrimonio neto de la entidad. Como se mantiene el valor máximo de esa relación en el 50 %, eso quiere decir que los cuotapartícipes podrían llegar a controlar un 50 % de los derechos de voto.

"Esta nueva norma abre varias alternativas estratégicas para estas entidades: emisión de cuotas participativas con derechos de voto, integración a través de un Sistema Institucional de Protección y traspaso del negocio financiero de las Cajas a un banco"

Esta disposición va a permitir crear cuotas con y sin derechos políticos. Como el objetivo último de esta reforma es favorecer la capitalización de las Cajas, el mensaje que se lanza a los mercados no es del todo claro. Si ya este instrumento financiero es menos reconocido en los mercados que las acciones, al favorecer su heterogeneidad se podría estar complicando su colocación en los mercados.
La norma elimina la obligatoriedad de la cotización en mercados secundarios organizados y sólo la mantiene cuando su emisión se dirija al público en general. Aunque pueda parecer que esta novedad aporta flexibilidad al modelo de financiación de las Cajas, entendemos que, incluso si se opta por colocaciones a inversores institucionales, la liquidez de estos instrumentos es un atractivo muy valorado por dichos inversores. En los mercados financieros prevalece todavía la desconfianza, por lo que hay que ofrecer instrumentos sencillos y líquidos, además de estar emitidos por entidades solventes.
Lo que sí favorece la demanda de dichos instrumentos financieros por inversores institucionales, que deberían ser sus adquirentes preferentes, es la eliminación del límite del 5 % a la propiedad de cuotas por una persona o grupo. En esta misma línea, se eliminan las actuales autorizaciones autonómicas a la retribución periódica a los cuotapartícipes, lo que genera seguridad entre los potenciales inversores en dichas cuotas.

"Esta disposición va a permitir crear cuotas con y sin derechos políticos. Como el objetivo último de esta reforma es favorecer la capitalización de las Cajas, el mensaje que se lanza a los mercados no es del todo claro"

Por último, cabe reseñar las disposiciones que concretan los derechos de representación de los titulares de cuotas, que, en general, se intentan asimilar a los de los accionistas:
· Se elimina el sindicato de cuotapartícipes, ya que éstos participan directamente en los órganos de gobierno de las Cajas.
· En relación a la asistencia a la Asamblea General de la Caja, los Estatutos podrán exigir la posesión de un número mínimo de cuotas para asistir a la Asamblea; podrán agruparse las cuotas; y los cuotapartícipes que tengan derecho de asistencia, si no hay limitación en los Estatutos, podrán hacerse representar en la Asamblea por medio de otra persona, aunque ésta no sea titular de cuotas.
· La participación de los cuotapartícipes en la Asamblea no altera el número de miembros de ésta, pero las decisiones deberán ser adoptadas junto a los cuotapartícipes con derecho de voto.
· La designación de vocales del Consejo de Administración por los cuotapartícipes podrá recaer sobre éstos o sobre terceras personas. Los cuotapartícipes también podrán proponer candidatos para ser miembros de la Comisión de Control de la Caja emisora.
· También se les reconoce a los cuotapartícipes los derechos de información y de impugnación de los acuerdos adoptados por la Asamblea o por el Consejo de Administración de la Caja.

"Las Cajas podrán desarrollar su objeto como entidad de crédito a través de una entidad bancaria a la que aportarán todo su negocio financiero. Esta entidad instrumental podrá utilizar en su denominación social y en su actividad las denominaciones propias de la Caja de la que dependa y se adherirá al Fondo de Garantía de Depósitos de las Cajas"

Desarrollo de actividad a través de entidad bancaria
La novedad fundamental de la Ley es que las Cajas podrán desarrollar su objeto como entidad de crédito a través de una entidad bancaria a la que aportarán todo su negocio financiero. Esta entidad instrumental podrá utilizar en su denominación social y en su actividad las denominaciones propias de la Caja de la que dependa y se adherirá al Fondo de Garantía de Depósitos de las Cajas.
Cuando las Cajas desarrollen su actividad indirectamente: los órganos de gobierno serán sólo la Asamblea, el Consejo y la Comisión de Control; la representación de corporaciones locales –que no sean entidades fundadoras-, impositores y trabajadores en los órganos de gobierno de la Caja “holding” tendrá como base la actividad de la entidad que desarrolle su actividad financiera; y la Caja “holding” designará a sus representantes en el Consejo de Administración de la entidad bancaria operativa teniendo en cuenta la representación de los grupos en su Consejo.
Si una Caja de Ahorros redujese su participación, en la entidad instrumental, a menos del 50 % de los derechos de voto, tendrá que renunciar a su autorización como entidad de crédito y deberá transformarse en fundación especial. Esta norma es una de las más importantes del Real Decreto-Ley, ya que responde a la filosofía del llamado modelo italiano de reforma de las Cajas y permite la pérdida de control de las Cajas por los grupos de interés actuales.
Las Cajas podrán transformarse en fundaciones de carácter especial, perdiendo su condición de entidad de crédito, en los siguientes casos: cuando se pierda el 50 % de los derechos de voto de la entidad bancaria instrumental; en los casos de renuncia a la autorización de entidad de crédito o revocación de la misma; y en caso de intervención de la Caja por el Banco de España. En este supuesto, se segregarán sus actividades financieras de la obra benéfico-social, centrando la fundación su actividad en esta última.
Se echa de menos en el Real Decreto-Ley algunas disposiciones relativas al Patronato y Protectorado de esas fundaciones. En particular, podría haberse regulado de forma clara la composición del Patronato, las reglas para la designación y sustitución de sus miembros, y las causas de su cese. Por otro lado, podría haberse especificado quién ejercería el papel de Protectorado. En todo caso, el papel regulador de las Comunidades Autónomas debería extenderse únicamente a las mencionadas cuestiones organizativas relativas a las fundaciones, actuando el Banco de España como único supervisor del banco.
La Ley establece que una competencia de la Asamblea General de las Cajas es la aprobación, con mayoría reforzada, de la decisión de desarrollar su actividad de manera indirecta y su transformación en fundaciones de carácter especial. 

"La representación de las Administraciones públicas y entidades y corporaciones de derecho público en los órganos de gobierno de las Cajas no podrá superar en su conjunto el 40 % del total de los derechos de voto en cada uno de tales órganos"

Cambios en la regulación de los órganos de gobierno
Se crean las Comisiones de Retribuciones y Nombramientos y de la Obra Social. La Comisión de Retribuciones y Nombramientos, por un lado, informará la política general de retribuciones e incentivos para vocales del Consejo, miembros de la Comisión de Control y personal directivo, y velará por su cumplimiento. Por otro lado, garantizará el cumplimiento de los requisitos para formar parte del Consejo de Administración y de la Comisión de Control, así como de los establecidos para el nombramiento de Director General.
La Comisión de la Obra Social garantizará el cumplimiento de los fines de la obra benéfico-social de la Caja. La Asamblea General nombrará los miembros de esta Comisión sin que se tengan en cuenta los derechos de voto de los cuotapartícipes. Asimismo, nombrarán un representante en esta Comisión tanto la Comunidad Autónoma en la que esté domiciliada la Caja como las Comunidades en las que la Caja haya captado más del 10 % del total de sus depósitos.
Se establece que el ejercicio del cargo de miembro de los órganos de gobierno de una Caja será incompatible con el de todo cargo político electo. Será igualmente incompatible con el de alto cargo de las Administraciones Públicas. Como se mantiene la representación en los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas, la despolitización de las Cajas, bien valorada por los mercados, más que eliminarse se baja de nivel. Además, la politización se mantiene plenamente si se opta por el traspaso del negocio financiero a un banco, ya que las Administraciones pueden tener un 40 % de los derechos de voto de la Caja “holding” y, en cambio, un accionista que tenga una participación significativa en el banco no tendría ningún derecho de voto en la Asamblea o Consejo de la Caja.
No se incluye a las Comunidades Autónomas como representantes de los intereses colectivos en la Asamblea General de las Cajas. No obstante, se establece que la participación de dichas Comunidades –suponemos que cuando actúen como herederas de las entidades fundadoras de una Caja- se llevará a cabo a través de miembros designados por la Asamblea autonómica que posean reconocido prestigio y profesionalidad. También se suprime el representante de las Comunidades Autónomas en la Comisión de Control y así evitar conflictos de interés entre gestión y supervisión de las Cajas.
La representación de las Administraciones públicas y entidades y corporaciones de derecho público en los órganos de gobierno de las Cajas no podrá superar en su conjunto el 40 % del total de los derechos de voto en cada uno de tales órganos –hasta ahora, ese porcentaje era del 50 %-. Ese porcentaje máximo del 10 % es traspasado a un grupo de interés nuevo: las entidades representativas de intereses colectivos –patronales, sindicatos, cámaras de comercio, fundaciones, etc.-.
La Ley establece que, al menos la mayoría de los vocales del Consejo de Administración, deberán poseer los conocimientos y experiencia suficientes para el ejercicio de sus funciones. Que un 49% de los vocales de un Consejo puedan no tener los conocimientos y experiencia suficientes para el ejercicio de sus funciones es un factor que no contribuye a la profesionalización de la gestión de las Cajas. Además, encaja mal con las recomendaciones de gobierno corporativo de Basilea y otras instituciones internacionales. En el caso del nombramiento de miembros de la Comisión de Control sí se exige a todos dichos conocimientos y experiencia.

"Un Sistema Institucional de Protección es una fórmula de integración que, sin llegar a tener el alcance jurídico y económico de una fusión, permite la centralización de elementos fundamentales del funcionamiento de las entidades de crédito, como son la gestión de los riesgos y de su solvencia y liquidez"

El Real Decreto-Ley precisa, para el nombramiento del Director General de una Caja, los requisitos de preparación técnica y experiencia que tiene que cumplir –desarrollo, durante un plazo no inferior a cinco años, de funciones de alta administración, dirección, control o asesoramiento de entidades financieras o funciones de similar responsabilidad en otras entidades públicas o privadas de, al menos, análoga dimensión-. Asimismo, establece un límite de edad para su cese por jubilación en los 70 años.
Concluyendo, la reforma aprobada en julio es de extraordinaria importancia para el futuro de las Cajas españolas. Las perspectivas económicas de dichas entidades –estrechamiento de márgenes, exceso de capacidad y elevada morosidad-, ligadas a las perspectivas desfavorables de la economía española a corto y medio plazo, junto a la próxima regulación internacional sobre solvencia y liquidez de las instituciones de crédito, van a obligarlas a captar capital privado en los mercados. Con este objetivo se ha aprobado la nueva regulación de Cajas de ahorros. Las circunstancias económicas de cada Caja condicionará la elección entre las alternativas estratégicas permitidas por la Ley.

Los sistemas institucionales de protección (SIP)
Hasta hace unos meses, algunos mecanismos parecidos a los llamados Sistemas Institucionales de Protección habían sido utilizados en el ámbito de las cooperativas de crédito españolas. Un ejemplo era el fondo interno de solidaridad del grupo Caja Rural destinado a resolver situaciones de insolvencia de sus miembros. Desde el punto de vista de la supervisión financiera, este fondo tenía una debilidad fundamental: su utilización no era automática y requería un consenso suficiente en la Asociación de Cajas. La regulación de los SIP busca, entre otras cosas, justo eso: una total agilidad en la ejecución de estos mecanismos de solidaridad.
Por otro lado, los objetivos de los SIP han cambiado sustancialmente durante el actual proceso de reestructuración de las Cajas de Ahorros, lo que ha obligado a modificar su regulación para adaptarla a estos nuevos objetivos. Esta reestructuración comienza en España tras la aprobación del Real Decreto-Ley 9/2009, de 26 de junio, por el que se crea el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria. Dicha norma, en su artículo 9, apuesta por la integración de entidades de crédito viables como fórmula para mejorar la eficiencia, racionalizar su administración y reducir su exceso de capacidad. Como el sector de Cajas de Ahorros ha sufrido más los efectos negativos de la crisis económica actual –incremento de la morosidad, exceso de capacidad, reducción de márgenes, etc.-, este proceso de reestructuración ha afectado más a dichas entidades. Pues bien, las integraciones dentro de una Comunidad Autónoma han utilizado la fórmula tradicional de la fusión de Cajas, pero las integraciones interregionales, para salvar obstáculos políticos, han tenido que configurarse como SIP.

"Es claro que los Sistemas Institucionales de Protección de Cajas que están en marcha van a suponer unas sinergias netas positivas y, en general, un sector más eficiente y con una capacidad productiva más ajustada"

A pesar de los citados obstáculos, están en marcha cinco SIP que permitirán integrar a 22 Cajas de Ahorros:
· Caja Navarra / Caja Canarias / Caja Municipal de Burgos.
· Caja de Ahorros del Mediterráneo / Cajastur-Caja Castilla La Mancha / Caja Cantabria / Caja Extremadura.
· Caja Madrid / Bancaja-Banco de Valencia / Caixa Laietana / Caja Insular de Canarias / Caja Ávila / Caja Segovia / Caja Rioja.
· Caja Murcia / Caixa Penedés / Sa Nostra / Caja Granada.
· Caja de Ahorros de la Inmaculada de Aragón / Caja Círculo de Burgos / Caja Badajoz.
Es claro que los SIP de Cajas que están desarrollándose, van a suponer unas sinergias netas positivas y, en general, un sector más eficiente y con una capacidad productiva más ajustada. No obstante, al igual que con otras alternativas de la reforma de las Cajas de Ahorros, el examen final será realizado por los mercados financieros, es decir, estos vehículos tienen que resultar creíbles y recibir el respaldo, mediante la adquisición de instrumentos emitidos por los SIP, por parte de inversores nacionales y extranjeros.
En este contexto, la figura de los SIP plantea algunos interrogantes “políticos o de gestión”. En todo proceso de integración, una cuestión fundamental es la gestión de los frecuentes conflictos que surgen entre los diferentes grupos de interés de  las entidades que se integran. Pues bien, en principio, parece más sencilla dicha gestión en una fusión, con unas relaciones de poder muy claras, que en un SIP. Esta disyuntiva, en la coyuntura política española actual, no es realista, ya que un SIP es la única alternativa, de hecho, para las integraciones interregionales, ya que minimiza los obstáculos de las Comunidades Autónomas a dichos procesos. Probablemente, la presión de los mercados obligará a las entidades a minimizar estos problemas de gestión y a operar como si estuviéramos ante una fusión plena. Además, un SIP permite una evolución progresiva del nivel de integración, pudiendo llegarse a dicha fusión.