TOMÁS G. CUETO
Abogado y Abogado del Estado (exc.)

Comentario de la sentencia de la Audiencia Provincial de Sevilla de 26 de abril de 2010

Leo la sentencia de la Audiencia Provincial de Sevilla (Sección quinta) de 26 de abril de este año 2010 y vuelvo al asombro que ya me produjeron sentencias anteriores de otras Audiencias, como la de Madrid de 22 de febrero de 2007, la de Tarragona de 19 de diciembre de 2008 o las de Valencia de 16 de julio y 1 de octubre de 2008 y 29 de abril de 2009.
Y es que esta sentencia sevillana trata dos cuestiones procedimentales y en las dos yerra, a mi entender. Me refiero, por un lado, al problema de la legitimación del Registrador para recurrir las resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado que anulan su calificación negativa. Y por otro a los efectos que produce la resolución expresa de la DGRN cuando se dicta una vez transcurrido el plazo de tres meses legalmente previsto.
La sentencia recurrida es, en este sentido, contradictoria con las sentencias de la Audiencia Provincial de Valladolid de 19 de diciembre de, de 5 de octubre de 2007 o la más reciente de 9 de febrero de 2009, y la de la Audiencia Provincial de Burgos de 18 de enero de 2008 y de 29 de diciembre de 2007, entre otras.

La legitimación del Registrador
La sentencia objeto de recurso realiza una interpretación de la reforma operada por la ley 24/2005 en materia de recurso gubernativo y concretamente en materia de legitimación. Nos encontramos, pues, ante una cuestión puramente interpretativa acerca de cuándo el Registrador de la Propiedad autor de la calificación negativa ostenta legitimación para recurrir en vía judicial las resoluciones de la DGRN que afectan a tal calificación. Es el art. 328 de la Ley Hipotecaria la norma que nos da la solución. Señala lo siguiente en sus párrafos primero, tercero y cuarto, que son los relevantes:
“Las calificaciones negativas del registrador y en su caso, las resoluciones expresas y presuntas de la Dirección General de los Registros y del Notariado en materia del recurso contra la calificación de los registradores serán recurribles ante los órganos del orden jurisdiccional civil, siendo de aplicación las normas del juicio verbal. (...)
(...) Están legitimados para la interposición de la misma los que lo estuvieren para recurrir ante la Dirección General de los Registros y del Notariado. A este fin, recibido el expediente, el Secretario judicial a la vista de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, les emplazará para que puedan comparecer y personarse en los autos en el plazo de nueve días.

"La sentencia de la Audiencia Provincial de Sevilla (Sección quinta) de 26 de abril de este año 2010 trata dos cuestiones procedimentales y en las dos yerra"

Carecen de legitimación para recurrir la resolución de la Dirección General el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, el Consejo General del Notariado y los Colegios Notariales. El notario autorizante del título o su sucesor en el protocolo, así como el registrador de la propiedad, mercantil y de bienes muebles cuya calificación negativa hubiera sido revocada mediante resolución expresa de la Dirección General de los Registros y del Notariado podrán recurrir la resolución de ésta cuando la misma afecte a un derecho o interés del que sean titulares. El Juez que conozca del recurso interpuesto podrá exigir al recurrente la prestación de caución o fianza para evitar cualquier perjuicio al otorgante del acto o negocio jurídico que haya sido calificado negativamente.(...)”
Para aproximarse a la interpretación de cualquier norma, debe atenderse en primer lugar al criterio de la literalidad, tal y como dispone el art. 3 del Código Civil. Si la letra de la ley es tan clara que no admite dudas sobre su voluntad nos habremos ahorrado esfuerzos. Sin embargo, en nuestro caso sirve de poca ayuda, puesto que la frase “el notario autorizante del título o su sucesor en el protocolo, así como el registrador de la propiedad, mercantil y de bienes muebles cuya calificación negativa hubiera sido revocada mediante resolución expresa de la DGRN podrán recurrir la resolución de ésta cuando la misma afecte a un derecho o interés del que sean titulares” admite, a su vez, diferentes interpretaciones. Aparentemente atribuye una legitimación limitada al Registrador para el caso en que la resolución afecte a un derecho o interés del que sea titular. Pero, ¿qué es esto?. Para la sentencia que comentamos no es nada (así lo afirma sin empacho). Añade lo que a su entender no puede ser. Pues bien, según la Audiencia sevillana, no puede tratarse de un derecho o interés particular del Registrador, sino que necesariamente le debe afectar en razón de su condición de Registrador. Y aquí menciona dos posibles intereses: por razón de la responsabilidad en el ejercicio de sus funciones y el interés de defensa de la legalidad registral.
Cualquier sentencia, incluso la más equivocada, suele tener rasgos de lucidez. Más aun, si la sentencia acumula razones es probable que alguna sea acertada. En el caso que nos ocupa, la sentencia acierta al citar como interés del Registrador el relativo a su responsabilidad, pero ésta debería limitarse a la responsabilidad disciplinaria. Cuando de una resolución de la DGRN se deriva la exigibilidad de responsabilidad disciplinaria no cabe duda de que el Registrado estará legitimado para recurrirla. Ahí sí es titular de un interés real.
Para descartar las otras razones de la sentencia que analizamos debemos acudir a una interpretación histórica de la reforma legal y, más específicamente, a la comparación entre la regulación vigente y la anterior que resulta por ella derogada.
Pues bien, la reforma operada por la Ley 24/2005 tiene en este punto la finalidad de restringir la legitimación del Registrador. Esto resulta nítido si observamos como antes la legitimación del Registrador era general y, en todo caso, los Registradores cuyas calificaciones habían sido revocadas por la DGRN podían recurrir en vía judicial. Sin embargo, con la nueva redacción del precepto, la legitimación ha sido limitada, restringida, siendo necesario que exista un derecho o interés del que sean titulares. Este derecho o interés debe ser algo cualitativamente distinto a la defensa de la legalidad, lo que justificaría el mantenimiento del anterior mandato normativo o podría dar lugar a una acción popular, pero que resulta descalificado por el cambio de redacción.

"La sentencia acierta al citar como interés del Registrador el relativo a su responsabilidad, pero ésta debería limitarse a la responsabilidad disciplinaria"

El problema reside pues en determinar cuándo o en qué supuestos existe ese derecho o interés. La sentencia, que sigue a otras, interpreta que ese derecho o interés existe cuando se invoca el principio de legalidad en el funcionamiento del instituto registral mercantil y el interés en la defensa de la calificación por el principio de responsabilidad al que están sometidos los Registradores. Ahora bien, esto supondría sin más que cualquier Registrador podrá recurrir las resoluciones de la DGRN porque siempre existiría la posibilidad de que se llegara a derivar una responsabilidad por su actuación y siempre podría defenderse un interés genérico en la defensa de la legalidad, de forma que este criterio vaciaría de contenido la regla del precepto discutido y neutralizaría la reforma de la norma, situándonos en la situación anterior a la promulgación de la Ley 24/2005. La Audiencia Provincial de Valladolid lo ha afirmado con claridad y sencillez en su sentencia de 19 de diciembre de 2006, sentando que “no tendría sentido alguno la inclusión de la excepción de la norma, pues siempre concurriría el genérico interés del registrador calificante”.
La interpretación de la sentencia sevillana se opone a la voluntad del legislador y a la voluntad de la Ley, que trataba de resolver las disfunciones del régimen anterior y acabar con la proliferación de juicios verbales en los que el único interés era el doctrinal o moral de Registradores (o Notarios) y no un interés jurídico efectivo y real. Así lo pone de manifiesto la Exposición de Motivos de la Ley 24/2005 al declarar la imposibilidad de que el Registrador pueda recurrir la decisión de su superior jerárquico cuando revoca su calificación y mantiene y aclara la vinculación de todos los Registradores a las resoluciones de la DGRN. No siempre las Exposiciones de Motivos son esos imprescindibles instrumentos interpretativos que deberían, pero en este caso su lectura resulta obligada para resolver el dilema.
También conviene traer a colación reflexiones más genéricas sobre la legitimación. Es ésta la cualidad que la ley atribuye a una persona para figurar como parte en un proceso determinado exigiendo que quien sostenga su legitimación sea titular de la relación jurídica u objeto litigioso (art. 10 LEC), sin que dicha condición se de en supuestos como el que nos ocupa. No puede ser suficiente un mero interés de hecho o moral para actuar en un pleito, siendo necesario un interés jurídico, real y directamente relacionado con la litis como ocurre en el caso de quiénes solicitan el acceso al Registro.
Además carece de sentido que un funcionario público -y el Registrador lo es con todas sus particularidades- pueda ir contra las decisiones de su superior jerárquico (DGRN) en materias extrañas a su régimen estatutario. Y la superioridad jerárquica que es indiscutible y se evidencia en el propio art. 71 del Reglamento del Registro Mercantil, cuando califica el recurso como de “alzada ante la Dirección General de los Registros y del Notariado”.
De ahí que antes ya señalara que, desde mi punto de vista, la legitimación del Registrador existe cuando la resolución de la DGRN pueda afectar a su régimen funcionarial, principalmente por producir consecuencias disciplinarias.

La resolución expresa de la DGRN fuera de plazo
El segundo aspecto destacado de la sentencia de la Audiencia Provincial de Sevilla, es decir, su segundo error, se refiere a la incomprensible interpretación que realiza del art. 327 de la Ley Hipotecaria con respecto a los efectos del silencio administrativo negativo allí regulado. Más concretamente de su párrafo noveno, que es del siguiente tenor literal:
“La Dirección General deberá resolver y notificar el recurso interpuesto en el plazo de tres meses, computados desde que el recurso tuvo su entrada en Registro de la Propiedad cuya calificación se recurre. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución se entenderá desestimado el recurso quedando expedita la vía jurisdiccional, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria a que ello diere lugar”.

"Además carece de sentido que un funcionario público -y el Registrador lo es con todas sus particularidades- pueda ir contra las decisiones de su superior jerárquico (DGRN) en materias extrañas a su régimen estatutario"

Pues bien, la Audiencia Provincial interpreta que la resolución expresa no notificada (o publicada) en el plazo de tres meses citado en el precepto adolece de un vicio de nulidad de pleno derecho. Entiende –bueno, entendemos que entiende porque no es capaz de explicitarlo técnicamente- que el transcurso del plazo de silencio administrativo produce un verdadero acto administrativo y que el mismo sólo podría ser corregido por los medos y procedimientos previstos legalmente (revisión de oficio). Para ello compara la redacción del precepto –“se entenderá desestimado”- con el general recogido en el art. 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Sin embargo, la sentencia olvida muchas cosas relevantes. En primer lugar que el régimen jurídico de producción del silencio administrativo se regula precisamente en la Ley 30/1992. Esto tampoco significa demasiado, puesto que cualquier otra Ley formal podrá modificar tal régimen. Sin embargo, para modificarlo deberá hacerlo expresamente, con claridad y precisión, configurando la naturaleza jurídica del producto del silencio. No basta pues con la utilización de uno u otro tiempos verbales para que tan esencial institución pierda sus características jurídicas y legales primigenias.
En la versión original de la Ley 30/1992 tanto el silencio positivo como el negativo producían actos administrativos. Sin embargo, la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, modificó sustancialmente la situación anterior. Y así, el silencio administrativo positivo da lugar a un verdadero acto administrativo, en tanto que el negativo configura una ficción legal que permite el acceso a la revisión jurisdiccional del acto tácito. De ahí que para ambos supuestos se prevean regímenes distintos en cuanto a la subsistencia del deber de dictar resolución expresa que, por razones de eficacia administrativa y de seguridad jurídica, pesa sobre la Administración.
El art. 43 dispone lo siguiente:
1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.(...)
2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.

"La Audiencia Provincial interpreta que la resolución expresa no notificada (o publicada) en el plazo de tres meses citado en el precepto adolece de un vicio de nulidad de pleno derecho"

3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 42 se sujetará al siguiente régimen:
a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.(...)”.
La obligación de que la Administración deba dictar resolución expresa y que en los casos de silencio negativo ésta no se encuentre vinculada por el sentido del silencio tiene la finalidad lógica de evitar la provocación de un pleito o poner término al ya comenzado. Veamos el caso de los recursos administrativos (de cualquier caso) en los que el silencio opera como desestimatorio (salvo cuando se trate de recurso contra un silencio previo). Es lógico pensar que quien recurre en vía administrativa seguirá más allá, planteando sus pretensiones ante los órganos jurisdiccionales. Si la Administración lenta e ineficaz es incapaz de resolver el recurso administrativo en plazo se iniciará la vía contenciosa. Ahora bien, si la Administración estima el recurso, el interesado no llegará a plantear su pretensión ante los Tribunales porque la verá satisfecha o desistirá de su pretensión procesal como consecuencia de la misma satisfacción extraprocesal.
De ahí que la regulación vigente desde 1999 tenga su razón de ser jurídica y social. La sentencia analizada añade que su interpretación es razonable porque en el ámbito registral existe una “configuración triangular” de las relaciones jurídicas, que siempre hay terceros interesados. No se si con ello quiere referirse al Registrador que, desde luego, ni es tercero ni es interesado, sino que es “Administración”. En todo caso, es preciso reconocer que también en el ámbito de las relaciones jurídicas regidas por el Derecho Administrativo es muy frecuente la relación triangular o incluso más poligonal o poliédrica, pues más que lados tiene faces. Es decir, el razonamiento del tipo de relación es irrelevante en nuestro caso.
El afán de los Tribunales por deformar las instituciones jurídicas incluso cuando es innecesario resulta patológico. Así ha ocurrido en la sentencia comentada y en otras anteriores con la venerable institución del silencio administrativo que es lo que es o, mejor aun, lo que el Legislador quiere que sea, mal que les pese a algunos.
Sólo resta pedir tranquilidad, mesura, coherencia y búsqueda de la voluntad sencilla del Legislador y de la Ley a quienes tienen que interpretarla al mediar en conflictos jurídicos. Esto es, la siempre deseada previsibilidad en las decisiones judiciales.