Conferencia dictada por Vicente Gimeno Sendra, Catedrático de derecho Procesal de la UNED. Magistrado Emérito del T.C.

El pasado día 7 de abril de 2011 dictó una conferencia Don Vicente Gimeno, Catedrático de Derecho Procesal de la UNED y Magistrado Emérito del T.C pronunció una conferencia sobre la Oficina Judicial que tuvo una gran afluencia de público.

La instauración de la nueva oficina judicial y la "gubernamentalización" del Poder Judicial
Como es sabido, las L.O. 19/2003 y, sobre todo, la Ley 13/2009, de 3 de Noviembre han instaurado la nueva Oficina Judicial y abierto una nueva era, de la que el Anteproyecto de creación de los Tribunales de Instancia de 2011 sería su colofón, cuya principal característica consiste en efectuar una mayor administrativización del Poder Judicial.
Esta entrada del Poder Ejecutivo en el Poder Judicial remonta sus orígenes y, en cierta medida, su legitimidad a la STC 56/1990, de 29 de Marzo en la que el Tribunal Constitucional, a fin de evitar la inconstitucionalidad de las cláusulas subrrogatorias de los Estatutos de Autonomía (conforme a las cuales a las CCAA les corresponde ejercer todas «las facultades que las Leyes Orgánicas del Poder Judicial reconozcan o atribuyan al Gobierno del Estado»), creó el concepto "Administración de la Administración de Justicia", en el que las referidas L.O. 19/2003 y L. 13/2009 han encuadrado al Secretario Judicial.

"Como es sabido, las L.O. 19/2003 y, sobre todo, la Ley 13/2009, de 3 de Noviembre han instaurado la nueva Oficina Judicial y abierto una nueva era"

Aparece así, de un lado, un núcleo duro de la "Administración de Justicia" que, como es sabido, comprende al Poder Judicial, su régimen de autogobierno y el estatuto de Jueces y Magistrados y, de otro, todo "un conjunto de medios personales y materiales" que, bajo la denominación "Administración de la Administración de Justicia", se colocan al servicio de ella y  cuya competencia se distribuye entre el Ministerio de Justicia y a las CCAA con competencia sobre la materia¹.
Aunque la STC 56/1990, y a diferencia de otros Cuerpos Auxiliares², nada dijo sobre la naturaleza de los Secretarios judiciales y de su encuadre, por tanto, en alguna de las dos "Administraciones de Justicia", pronto el legislador orgánico los iba a incluir dentro de la "Administración de la Administración de Justicia" y convertirlos en "órganos administrativos".
Y, así, de "personal al servicio de la Administración de Justicia" en LOPJ de 1985, que permitía doctrinalmente configurar al Secretariado judicial como un "órgano colaborador de la Jurisdicción", pasaron ya a convertirse, tras la reforma a dicha LOPJ efectuada por la L.O. 19/2003, en "funcionarios públicos que constituyen un Cuerpo Superior, único ... dependiente del Ministerio de Justicia ..." (art. 440 ).
La configuración, que, del Secretariado, efectuó dicha L.O. 19/2003, es hoy muy similar a la del Ministerio Fiscal. Ciertamente, y al igual que el Ministerio Público, los Secretarios judiciales están sometidos también a los principios de "legalidad e imparcialidad y autonomía e independencia en el ejercicio de la fe pública judicial". Pero, al propio tiempo, también lo están a los principios de "unidad y dependencia jerárquica" (art. 452.1 LOPJ), principios estos últimos que están presentes en todo lo relativo a la dirección de la oficina judicial, con respecto a la cual el Secretario actúa bajo los principios de unidad, dependencia jerárquica, división de funciones y coordinación (arts. 435.2 y 452.1), encontrándose sometido a las órdenes o directrices del Secretario coordinador Provincial  (art. 466), del Secretario de gobierno del T.S.J. y, en último término, del de Gobierno del T.S. (art. 464)³.

"La Ley 13/2009 ha procedido a una distribución de 'competencias' entre los Jueces y los Secretarios, otorgándoles unas nuevas resoluciones de denominación claramente administrativa cuyo contenido bien podría incidir, en ocasiones, en la potestad jurisdiccional"

Si a esta pirámide funcionarial (Secretario director de las unidades de apoyo directo, director de los Servicios comunes, Coordinador Provincial, Secretario de gobierno del T.S.J. y de gobierno del T.S.) se une la circunstancia de que todos los puestos de responsabilidad, desde el Secretario coordinador a los de gobierno, son cargos de "libre designación" del Ministerio de Justicia (arts. 450.1.II y 464), reservados, por tanto, a los "hombre de confianza" del Poder Ejecutivo, habiéndose instaurado un régimen "bonapartista" de ingreso, promoción y ascenso de los Secretarios judiciales⁴, forzoso se hace convenir en que la independencia e imparcialidad del Secretario judicial en el ejercicio de la fe pública judicial puede quedar, en la práctica mermada, si el Secretario "de a pie" no obedece las órdenes de su superior jerárquico. En tal supuesto, es posible que haya de renunciar a cualquier futuro ascenso.

La ausencia de independencia del Secretario Judicial y la Ley 13/2009
Y, si el Secretario judicial, aunque teóricamente imparcial en el ejercicio de la, por lo demás, menguada fe pública judicial⁵, no goza de independencia, pues a diferencia, por ejemplo, del Notariado, no pertenece siquiera a la Administración institucional, sino que es un órgano administrativo, encuadrado en la Administración del Estado, es claro que, al igual que el M.F., no debiera estar autorizado para dictar actos procesales que incidan en la potestad jurisdiccional, cuyo ejercicio el art. 117.3 C.E. reserva exclusivamente a Jueces y Magistrados "independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley".
En particular, y por incidir en la "potestad de juzgar", no debiera el Secretario judicial dictar las siguientes resoluciones: a) las que gocen de los efectos de cosa juzgada o que diriman conflictos (así, los medios anormales de finalización del proceso); b) las limitativas de derechos fundamentales; c) medidas cautelares o actos que ocasionen indefensión material; d) actos de prueba preconstituida o anticipada y e) actos de enjuiciamiento de los que dependa el examen de la relación jurídico material (decisiones sobre presupuestos procesales, resoluciones sobre cuestiones prejudiciales devolutivas y no devolutivas, acumulación de acciones y de pretensiones, intervención de terceros, decisión de incidentes y, en general, la resolución de cualquier cuestión previa que obstaculice la decisión de fondo).

"El problema, sin embargo, de esta nueva reforma procesal es que ha llegado demasiado tarde"

Pero la Ley 13/2009 no lo ha entendido íntegramente así y ha procedido a una distribución de "competencias"⁶ entre los Jueces y los Secretarios, otorgándoles unas nuevas resoluciones de denominación claramente administrativa, cuales son los "Decretos", cuyo contenido bien podría incidir, en ocasiones, en la potestad jurisdiccional. Sin ningún ánimo exhaustivo (pues la L.O. 13/2009 ha modificado nada menos que 916 preceptos procesales) cabría citar aquí la polémica atribución de las siguientes materias que la reforma de la oficina judicial ha conferido al Secretario: a) el examen de determinados presupuestos procesales (tales como la competencia territorial, el procedimiento adecuado y la determinación de la cuantía de la demanda: arts. 58.3 y 254.III), b) la resolución de determinados actos de finalización del proceso (caducidad, desistimiento tácito en los recursos, transacción, etc.: arts. 22.2, 237.2, 458.2, 481.2 ...) y c) la admisión de la demanda⁷ (arts. 254.1.II y 440.1), la de la reconvención implícita (art. 408.2) y la de los recursos (arts. 457.3, 481.2) ...
Ante tales innovaciones en nuestro ordenamiento, y frente al estupor de la mayoría de la doctrina procesal, han tenido que salir los ideólogos del Ministerio de Justicia a matizar que "no todo lo procesal es jurisdiccional"⁸, con lo que cabría reputar como no procesal toda la fase de alegaciones, cuyo conocimiento, y excepción hecha de la audiencia previa del juicio ordinario, la Ley 13/2009 ha confiado al  Secretario-Director de los servicios comunes.
Ahora bien, dicho esto, en verdad ¿puede afirmarse que la determinación del objeto procesal no es una actividad jurisdiccional? Y, si así fuera, ¿por qué no trasladar también al Secretario la fase probatoria y, tras un proceso "virtual", dejar relegados los Jueces a la única función de dictar Sentencia?... Si así sucediera, como está ya parcialmente ocurriendo, la Asignatura, de la que soy titular, ya no podrá denominarse, sin más, "Derecho Procesal", debiéndose distinguir, de un lado, un "Derecho Procesal no jurisdiccional" o "Derecho Administrativo-Procesal", del que conoce el Secretario y un "Derecho Procesal jurisdiccional", que sigue permaneciendo de la competencia de Jueces y Magistrados.
El problema, sin embargo, de esta nueva reforma procesal es que ha llegado demasiado tarde. Esta distribución de "competencias" entre Secretarios, de un lado, y Jueces y Magistrados, de otro, tenía todo su sentido en la LEC de 1881, en la que, debido a la hegemonía del principio de la escritura y de su consecuencia, el de "mediación"⁹, el Juez se enteraba, por vez primera del proceso, a la hora de dictar Sentencia. Pero, en un proceso civil "oral", como el que inauguró la LEC de 2000, no cabe situar en la cúspide de la clásica relación triangular, que simbólicamente caracteriza al proceso, a una cabeza bicéfala (la del Juez y la del Secretario), sino tan sólo la de un Juez-Director del proceso comprometido, desde su inicio, en impartir, tan pronto como sea posible, justicia material. La división de competencias entre el Juez y el Secretario y la atribución a este último de los "Decretos", susceptibles de ser impugnados mediante el impropiamente denominado "recurso de revisión", va a provocar, está provocando ya en los Juzgados, no pocas "dilaciones indebidas".

Los "Tribunales de Instancia"
Sin duda, de la aparición de estas nuevas dilaciones indebidas es responsable la vigente instauración de la nueva reforma procesal, que, a diferencia de la nueva oficina (de instauración paulatina en diversas experiencias piloto en los Juzgados de Burgos, Extremadura o Murcia), ya es de aplicación inmediata en toda España.

"Cambia el estatuto jurídico del Secretariado, se convierten en 'funcionarios públicos de la Administración del Estado', puede darse que su sistema de promoción a los 'puestos de confianza' del Ministerio de Justicia obstaculice la 'imparcialidad' requerida para el ejercicio independiente de la fe pública"

Pues, bien, para adecuar esta infraestructura a nuestros Juzgados, el Ministerio de Justicia ha elaborado el Anteproyecto, de 2011, de creación de los Tribunales de Instancia, el cual, debido a la resistencia del Partido Popular a la hora avalar la pertinente reforma de la LOPJ, no parece que vaya a convertirse en Ley Orgánica.
Por ello, me limitaré a un breve examen de su contenido, cuya opinión, tal y como he tenido ocasión de publicar recientemente¹⁰, me parece, en líneas generales, favorable, por cuanto, aun cuando la conversión de nuestros Juzgados de 1ª Instancia en "Tribunales" obedezca exclusivamente a criterios burocráticos de adecuación de los Juzgados a los "servicios comunes procesales" de la nueva oficina, es susceptible de: a) otorgar una mayor economía y racionalización de los medios materiales y personales auxiliares, todavía dispersos en cada una de las Secretarías de los Juzgados; b) favorecer la especialización de nuestros órganos jurisdiccionales, y d) incrementar la seguridad jurídica.
Con todo, cabe señalar que este último incremento de la seguridad jurídica pretende obtenerse por la vía de avocar al Pleno de la Sección (integrada por los Juzgados de la misma especialidad) los asuntos en los que fuera necesario unificar los criterios jurisprudenciales (art. 94.1 del Anteproyecto); a mi juicio esta solución puede erigirse en un obstáculo a la independencia judicial¹¹, por lo que sería mejor trasladar dicha avocación a las Audiencias Provinciales en aquellos objetos procesales, que como es el caso de las Sentencias recaídas en los procesos sumarios, ostenta la "pequeña jurisprudencia" la última palabra.

El Proyecto de Ley de Medidas de Agilización Procesal, de 18 de Marzo de 2011
A diferencia del Anteproyecto de creación de los Tribunales de Instancia, el de Agilización Procesal, y debido quizás a la circunstancia de que, al tratarse de un texto normativo que no requiere el "quórum" de votación de una Ley Orgánica y, por tanto, no necesita de los votos del Grupo Parlamentario Popular (que, como se ha dicho, ha roto aquí el consenso del "Pacto de la Justicia"), sí que se ha convertido en Proyecto de Ley, de 18 de Marzo de 2011¹² el cual, tramitado por el procedimiento de urgencia, parece que puede convertirse en Ley antes del próximo verano.
De este Proyecto de Ley cabe destacar como medidas notables: a) la simplificación en la tramitación de los recursos devolutivos (apelación y casación), con respeto a los cuales el Proyecto postula la unificación de los trámites de anuncio e interposición del recurso en un solo acto, el de interposición, en el que el recurrente habrá de concentrar sus alegaciones (arts. 458.2, 471 y 481); b) la agilización de los procesos de desahucio por falta de pago, en los que se permitirá la acumulación, a la petición de lanzamiento, de la pretensión de pago de las cantidades debidas, cuya insatisfacción abrirá las puertas al proceso de ejecución, mediante la técnica del monitorio (art. 440.3.I y VI); c) una mayor tutela del derecho de crédito, a través de diversas innovaciones en el proceso de ejecución¹³ y, sobre todo, la supresión, en dicho proceso monitorio, del límite de los 250.000 euros establecido para su acceso (art. 812.1)¹⁴, todo ello en consonancia con la legislación sobre el monitorio europeo¹⁵ ...

"La ausencia de independencia judicial del Secretario le hace inhábil para el ejercicio de los actos que incidan en la potestad jurisdiccional"

Pero, en lo que este Proyecto de Ley resulta altamente criticable y ha merecido la repulsa de la Abogacía, es en la reducción de los medios de impugnación. Y, así, la nueva redacción, que, del art. 455.1, propone este Proyecto, suprime el recurso de apelación contra las "sentencias dictadas en los juicios verbales por razón de la cuantía", es decir, en todos los juicios verbales, cuya cuantía no supere los 6.000 euros¹⁶ y el art. 477.2 eleva la suma de gravamen para recurrir en casación nada menos que, de 150.000, a "800.000 euros", lo que ha provocado que se tilde a la reforma de "clasista", ya que, de ser aprobada, "los pobres tendrán derecho a una sola instancia, las clases medias, a dos, y los ricos, a tres"¹⁷

Conclusiones
1. El estatuto jurídico del Secretariado, su conversión en "funcionarios públicos de la Administración del Estado" y, en especial, su sistema de promoción a los "puestos de confianza" del Ministerio de Justicia puede obstaculizar la "imparcialidad" requerida para el ejercicio independiente de la fe pública.
2. Por ello, y desde el punto de vista de la imparcialidad, se encuentra en la actualidad el Notariado, perteneciente a la Administración institucional de base corporativa, en unas condiciones incluso superiores a las de los Secretarios judiciales para poder ejercitar los actos de la jurisdicción voluntaria.
3. La ausencia de independencia judicial del Secretario le hace inhábil para el ejercicio de los actos que incidan en la potestad jurisdiccional.
4. Los actos de fijación del objeto procesal y los de admisión de los recursos son actos jurisdiccionales que pueden vulnerar los derechos fundamentales de defensa y a la inmediata ejecución de las Sentencias. Por ello, tanto la dirección de los "Servicios Comunes Procesales", como la admisión de los recursos debiera ser reservada al personal jurisdiccional.
5. La aparición, en la justicia, de los medios audiovisuales y de la firma electrónica ha hecho decaer la misión esencial del Secretario judicial, en tanto que depositario de la "fe pública judicial". De aquí que debiera procederse, mediante un concurso restringido, a la conversión de una buena parte de los Secretarios en el tan necesitado personal jurisdiccional.

¹ "El art. 149.1.5 de la Constitución reserva al Estado como competencia exclusiva la «Administración de Justicia»; ello supone, en primer lugar, extremo este por nadie cuestionado, que el Poder Judicial es único y a él le corresponde juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, y así se desprende del art. 117.5 de la Constitución; en segundo lugar, el gobierno de ese Poder Judicial es también único, y corresponde al Consejo General del Poder Judicial (art. 122.2 de la Constitución). La competencia estatal reservada como exclusiva por el art. 149.1.5 termina precisamente allí. Pero no puede negarse que, frente a ese núcleo esencial de lo que debe entenderse por Administración de Justicia, existen un conjunto de medios personales y materiales que, ciertamente, no se integran en ese núcleo, sino que se colocan, como dice expresamente el art. 122.1, al referirse al personal, «al servicio de la Administración de Justicia», esto es, no estrictamente integrados en ella. En cuanto no resultan elemento esencial de la función jurisdiccional y del autogobierno del Poder Judicial; cabe aceptar que las Comunidades Autónomas asuman competencias sobre esos medios personales y materiales. Ciertamente, deslindar los elementos básicos del autogobierno era una tarea difícil de realizar en el momento en que se aprobaron los Estatutos de Autonomía y eso explica que se dejara ese deslinde al legislador orgánico, sin perjuicio del hipotético control de constitucionalidad de este Tribunal. Lo que la cláusula subrogatoria supone es aceptar el deslinde que el Estado realiza entre Administración de Justicia en sentido estricto y «Administración de la Administración de Justicia»; las Comunidades Autónomas asumen así una competencia por remisión a ese deslinde, respetando como núcleo inaccesible el art. 149.1.5 de la Constitución, con la excepción de lo dispuesto en el art. 152.1, segundo párrafo." (STC 56/1990, F.J. 6).
² "La fijación de la plantilla de Oficiales, Auxiliares y Agentes de la Administración de Justicia que ha de prestar sus servicios en las Fiscalías corresponde, como señala el art. 484.3 de la LOPJ, al Ministerio de Justicia." (STC 56/1990, F.J. 11.e)
³ Debe tenerse en cuenta que la dirección de dicha oficina judicial lo es tan sólo a efectos procesales, pues la Jefatura de personal de las "unidades administrativas" sigue correspondiendo al Ministerio de Justicia o a las CCAA con competencia sobre la materia.
⁴ El diseño es similar a la "justicia napoleónica" que permaneció vigente durante todo el S.XIX y buena parte del XX hasta llegar, tras la última posguerra mundial a la implantación de los regímenes de autogobierno. Pero el Poder Ejecutivo ha "retenido" la fe pública. No en vano al Ministro de Justicia se le denomina en nuestro ordenamiento "Notario mayor del Reino" o "Guarda sellos" en ciertos países europeos ("Garde des sceux" en Francia, "Guarda dei seglii" en Italia, etc.). 
⁵ Mermada como consecuencia de la aparición de los medios audiovisuales. De aquí que los arts. 453.1.II LOPJ, 147 LEC y 743 y 972 LECRIM hayan suprimido su intervención en las "vistas".
⁶ De "competencias" del Secretario judicial nos habla la Exp. de Motivos (III, 1º párrafo) de la Ley 13/2009; término incorrecto, pues, la competencia, al igual que la Jurisdicción, ni se parte, ni se reparte: corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional, el cual se constituye con el Juez y el Secretario.
⁷ Con olvido de que la admisión de la demanda ocasiona el nacimiento de los importantes efectos de la "litispendencia", tanto materiales (interrupción de la prescripción extintiva y adquisitiva, mora del deudor y devengo de intereses, adquisición del status de bien litigioso ...), como procesales ("perpetuatio iurisdictionis", prohibición de "mutatio libelli", preclusión de entrada de nuevos hechos y de causas de pedir y efecto negativo de la litispendencia).
⁸ CASTILLEJO MANZANARES, Cuestiones procesales en la implantación de la Nueva Oficina Judicial: fe pública judicial, admisión de la demanda y resolver sobre la terminación del procedimiento, La Ley, núm. 7599, de 29 de Marzo de 2011, pág. 2
⁹ Que posibilitaba, en la práctica, el traslado de todas las fases del proceso (incluida la probatoria) en el personal auxiliar del Juzgado.
¹⁰ GIMENO, Los Tribunales de Instancia, en La Ley, núm. 7586, de 10 de Marzo de 2011, págs. 9-10.
¹¹ En opinión del informe del CGPJ, de 7 de abril de 2011, al Anteproyecto de L.O. de creación de los Tribunales de Instancia, "estas previsiones legales pueden entrar en colisión con el derecho fundamental al juez predeterminado por la ley y con el principio constitucional de la única sumisión de los jueces y juezas, magistrados y magistrados, al imperio de la ley".
¹² Proyecto de Ley de medidas de agilización procesal publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A, de 18 de marzo de 2011.
¹³ Así, la generalización del proceso de ejecución contra todo el patrimonio del deudor (art. 579), la prohibición de la adjudicación en pago al acreedor del bien inmueble subastado por un importe inferior al 30% del valor de la tasación (art. 651.II) o la tramitación de las tercerías a través del juicio verbal (arts. 599 y 617.1)
¹⁴ Medidas positivas, la reforma del desahucio y del monitorio, a juicio de RODRIGUEZ ÁLVAREZ, El Anteproyecto de Ley de medidas de agilización procesal, en "Notario", núm. 36, Marzo-Abril 2011, págs. 43-44.15
¹⁵ Introducido en nuestro ordenamiento por la Ley 4/2011, de 24 de Marzo.
¹⁶ Afortunadamente el Proyecto ha suprimido la referencia a las Sentencias recaídas en los procesos sumarios, que efectuaba el Anteproyecto, con la vana y equivocada idea de que no producen efectos materiales de cosa juzgada.
¹⁷  ASENCIO, Los Anteproyectos de Ley de Medidas de Agilización Procesal y de Creación de los Tribunales de Instancia, en La Ley, núm. 7586, de 10 de Marzo de 2011, pág. 6.