FERNANDO IRÚRZUN MONTORO
Abogado del Estado. Doctor en Derecho

GOYA EN ESTRASBURGO

“La Condesa de Chinchón” no es el primer cuadro de Francisco de Goya que “recala” –en este caso, no físicamente- en la ciudad de Estrasburgo, sede del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). Su Museo de Bellas Artes alberga, como una de sus obras selectas, el “retrato de Bernardo Yriarte”. Es el retrato de uno de esos españoles “ilustrados” que, como su amigo el pintor, murieron en el exilio por la defensa de unos ideales que se hermanan con los valores que encarna el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH).
En esta ocasión, la “visita” de la pintura de Goya a Estrasburgo no ha sido a ninguna pinacoteca, sino que ha estado motivada por una demanda presentada contra España ante el Tribunal que culmina las garantías previstas en dicho Convenio.
La propiedad –el derecho de toda persona al “respeto de sus bienes”-, no ocupó un puesto prioritario en las preocupaciones políticas de los europeos de la postguerra, tras la derrota del nazismo. Evidentemente eran otras las urgencias en dicho momento histórico, como lo eran también las de aquéllos ilustrados españoles. No obstante, el CEDH fue completado con un Primer Protocolo, suscrito en París el 20 de marzo de 1952, para reconocer, entre otros, el derecho de propiedad privada. Será este derecho el que invoquen los demandantes ante el TEDH, con ocasión del litigio entablado tras la adquisición por el Estado del cuadro “La Condesa de Chinchón”. Una adquisición que tuvo bastante repercusión en la opinión pública del momento, y sobre la que ha tenido ocasión de pronunciarse la sentencia del Tribunal de Estrasburgo dictada en el asunto Ruspoli contra España, de fecha 28 de junio de 2011, a la que se dedican las siguientes líneas.

"La Administración del Estado ejercitó en plazo el derecho legal de tanteo sobre el Cuadro, en aplicación del artículo 38 de la Ley del Patrimonio Histórico español. Los propietarios pretendían aplicar a dicha adquisición por el Estado una cláusula de actualización del precio contenida en el contrario privado de venta, para el caso de que el pago no se realizara en su totalidad en el momento de la entrega del Cuadro."

Los antecedentes del procedimiento ante el TEDH
El cuadro pertenecía a la familia de los demandantes cuando a finales de 1999 comunicaron al Ministerio de Cultura su intención de enajenarlo, cumpliendo así lo previsto en el artículo 38 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (LPHE). El contrato suscrito por los propietarios del cuadro establecía un precio de venta de cuatro mil millones de las entonces pesetas (24.040.484,17€) y una cláusula de actualización del precio, conforme al índice de precios al consumo incrementado en el interés legal, en el caso de que el pago no se realizara en su totalidad en el momento de la entrega de “La Condesa de Chinchón”. Es la aplicación de esta cláusula en la adquisición por el Estado la que constituirá el objeto del litigio que ha provocado finalmente la intervención del TEDH, aunque lo más interesante son las consideraciones que, para su resolución, ha hecho el Tribunal sobre la legislación del Patrimonio histórico.
Como consecuencia de la referida comunicación, la Administración del Estado ejercitó en plazo el derecho legal de tanteo, adquiriendo el cuadro, que fue entregado al Ministerio de Cultura el 17 de febrero de 2000. Los demandantes hicieron valer, en hasta cuatro ocasiones, ante la Administración su pretensión de que el pago del precio fuera simultáneo a la entrega o, en caso contrario, se procediera a su actualización en los términos pactados con el comprador privado. La falta de resolución expresa a dicha solicitud, dará lugar al recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional con el que se inicia el periplo judicial que concluye con esta sentencia.
Entre tanto, el Ministerio de Cultura procedió a realizar el pago del precio en dos plazos (el 30 de enero y el 11 de julio de 2001), dentro de los dos ejercicios presupuestarios previstos en el párrafo 2 del artículo 38 de la LPHE.
Tanto la Audiencia Nacional, como el Tribunal Supremo en casación, desestimaron la pretensión de los demandantes, al entender que el pago se ajustaba a la legalidad vigente y que el Tribunal Constitucional había desestimado varios recursos o cuestiones de inconstitucionalidad contra la LPHE.
Ha de apuntarse que, al ser objeto del litigio un derecho de los que no es susceptible de recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, los demandantes, y tácitamente el Abogado del Estado que actúa como Agente del Reino de España, consideraron suficientemente agotados los recursos internos, por lo que nada dirá la sentencia del TEDH en cuanto a la admisibilidad de la demanda y el exigido agotamiento de las vías internas de recurso (artículo 35 CEDH).
Partiendo de estos “materiales” construirá el TEDH su sentencia de 28 de junio de 2011.

"En su jurisprudencia el TEDH es constante al señalar el principio de respeto a la propiedad, pero también reconoce a los Estados parte el poder de reglamentar el uso de los bienes conforme al interés general, respetando siempre el principio de proporcionalidad entre 'los medios empleados y el fin perseguido'"

La jurisprudencia constante del TEDH en relación con el derecho de propiedad
El artículo 1 del Primer Protocolo al CEDH se compone de dos apartados, en los que se reconoce el derecho de “[t]oda persona física o moral... al respeto de sus bienes», se proclama que « [n]adie podrá ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la ley y los principios generales del Derecho Internacional » y, finalmente, se reconoce el derecho de los «Estados de dictar las leyes que estimen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los impuestos, de otras contribuciones o de las multas ».
Como recuerda la sentencia Ruspoli (párrafo 25), la jurisprudencia del TEDH, al interpretar este precepto, es constante al señalar que esta disposición «contiene tres normas distintas: la primera, expresada en la primera frase del primer apartado y que reviste un carácter general, enuncia el principio del respeto de la propiedad; la segunda, que figura en la segunda frase del mismo apartado, se dirige a la privación de la propiedad y la somete a ciertas condiciones; en cuanto a la tercera, consignada en el segundo apartado, reconoce a los Estados el poder, entre otras cosas, de reglamentar el uso de los bienes conforme al interés general », para añadir que, sin embargo, «[n]o se trata, por tanto, de reglas desprovistas de relación entre sí », y que la «segunda y la tercera reglas tratan casos particulares de afectación del derecho de propiedad; por tanto, deben ser interpretadas a la luz del principio consagrado por la primera».
En relación con la tercera regla, que reconoce la capacidad legislativa de los Estados para regular el uso de los bienes conforme al interés general, la sentencia recuerda también el papel que en este ámbito juega el principio de proporcionalidad entre «los medios empleados y el fin perseguido». Se reconoce en esa evaluación a los Estados un amplio margen de apreciación «tanto para elegir las modalidades de aplicación como para juzgar si sus consecuencias se encuentran legitimadas, por el interés general, con el fin de alcanzar el objetivo de la ley en cuestión». Esta noción del margen de apreciación resulta un elemento importante en la motivación de sus resoluciones por el TEDH, otorgando en determinados casos a los Estados una más o menos amplia discrecionalidad para aplicar las previsiones del CEDH (sobre este concepto ver Javier GARCÍA ROCA, «El margen de apreciación nacional en la interpretación del Convenio Europeo de Derechos Humanos: soberanía e integración», Civitas, 2010).

La respuesta del TEDH al asunto Ruspoli
Teniendo en cuenta su jurisprudencia, el TEDH analiza el asunto Ruspoli partiendo de varias premisas. En primer lugar, no se discute que los demandantes eran legítimos propietarios del cuadro. De otro lado, el Tribunal señala que la LPHE regula, entre otros aspectos, “el mercado de los bienes que forman parte del patrimonio histórico español fijando las condiciones de su enajenación y fijando particularmente un derecho de tanteo a favor del Estado sobre este tipo de bienes” (párrafo 28).
Siguiendo un método habitual del TEDH cuando examina asuntos referidos al derecho de propiedad, la sentencia enmarca previamente el objeto del litigio dentro de una las tres reglas descritas del artículo 1 del Protocolo Primero. Para el Tribunal, en la medida en que fueron los demandantes los que decidieron la venta del cuadro, no habrían sufrido una “«privación del bien» en el sentido de la segunda frase del primer apartado del artículo 1, sino una medida dirigida a «reglamentar el uso» del cuadro en el sentido del segundo apartado de este artículo“ (párrafo 29). La distinción no es baladí en tanto que según estemos ante una u otra forma de intervención estatal sobre el derecho de propiedad el TEDH aplica un canon distinto para apreciar su compatibilidad con el CEDH.
No hay duda, ni se discute por las partes, que la regulación de un derecho de tanteo o de adquisición preferente a favor del Estado constituye una injerencia en el derecho de los demandantes a sus bienes. Una injerencia que la sentencia concretará (párrafo 40) en que las enajenaciones de los bienes integrados en el Patrimonio Histórico Español están sujetas a “la obligación de notificar a la Administración la intención de vender el cuadro, con el fin de que pueda ejercer su derecho de tanteo” y que si “la Administración ha manifestado su interés por el bien, el desarrollo de la transacción debe efectuarse conforme a la reglamentación aplicable en la materia, y el vendedor no puede fijar las condiciones unilateralmente”. Para que dicha injerencia sea legítima –se recordará, invocando la resolución de Gran Sala en el asunto Beyeler c. Italia-, “debe guardar un «justo equilibrio» entre las exigencias del interés general de la comunidad y los imperativos de la salvaguarda de los derechos fundamentales del individuo”. Continuará el TEDH señalando que, sin embargo, esa evaluación «sólo procede cuando la injerencia en litigio ha respetado el principio de la legalidad y no es arbitraria» (con cita de la sentencia Iatridis c. Grecia, también de Gran Sala).
La técnica de control empleada por el TEDH consiste, como es habitual en asuntos referidos a otras disposiciones del CEDH, en determinar si estamos ante una injerencia en el derecho reconocido por el Convenio, en examinar, en segundo término, si dicha injerencia está prevista por la ley y, por último, en apreciar si está justificada y es proporcional.
En relación con el control de la legalidad de la injerencia, la sentencia analiza tanto el aspecto formal (la existencia de una norma con rango legal, en este caso, el artículo 38 LPHE), como la calidad de la norma. Desde esta perspectiva se afirma que “no hay nada en el expediente que indique que la disposición aplicable no era suficientemente accesible, precisa y previsible” (párrafo 32). Recordando, por otro lado, que compete en primer término a las jurisdicciones nacionales interpretar la ley, sin que se deduzca del procedimiento que aquéllas hayan realizado “una aplicación manifiestamente errónea, o llegaran a conclusiones arbitrarias, de esta disposición legal” (párrafo 33).

"Además de reiterar su jurisprudencia sobre el derecho de propiedad, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ratifica la conformidad del artículo 38 de la LPHE con el Convenio, al tiempo que reconoce la capacidad de los Estados para dictar normas que limiten aquél derecho atendiendo al interés general en facilitar el disfrute público de las obras de arte"

Más interesantes son las consideraciones realizadas por el TEDH en relación con la legitimidad de los fines perseguidos por la LPHE. En el párrafo 35 de la sentencia, se declara que “el control del mercado de las obras de arte presenta un interés para el patrimonio del Estado y constituye un fin legítimo en el marco de la protección del patrimonio cultural y artístico de un país” (con cita de la decisión Buonomo Gärber y otros c. Italia y la sentencia Beyeler c. Suiza). Una idea sobre la que se volverá en el párrafo 40, al declarar “que los propietarios de obras de arte que tienen un interés para el patrimonio artístico de la nación deben prever que soportarán restricciones de su derecho en razón de la protección del interés general y de la naturaleza particular de estos bienes”. El Tribunal ahonda en estas consideraciones, acudiendo (párrafo 41) al artículo 46 de nuestra Constitución que interpreta en el sentido de que impone a los poderes públicos la obligación de facilitar el acceso del conjunto de la población al disfrute de las obras de arte.
Como colofón a este razonamiento la sentencia añade que “[n]o cabe duda a este respecto de que la adquisición preferente de las obras de arte por parte del Estado facilita en gran medida la exposición pública y permite su disfrute por un público más amplio”, privilegiando así el “interés general de la colectividad” (párrafo 42). La sentencia subraya que el cuadro “está ahora expuesto en la pinacoteca española más importante, esto es, el Museo del Prado de Madrid”.
El último elemento que habrá de abordar en su enjuiciamiento el TEDH es el relativo al “justo equilibrio” o proporcionalidad entre el menoscabo sufrido por los demandantes y los fines perseguidos por el Estado con dicha injerencia. En efecto, reiterará el Tribunal (párrafo 40) que “cualquier afectación al derecho al respeto de los bienes debe procurar un «justo equilibrio» entre las exigencias del interés general de la colectividad y las de la protección de los derechos fundamentales del individuo”(con cita de la sentencia J.A. Pye (Oxford) Ltd et J.A. Pye (Oxford) Land Ltd c. Reino Unido).
Se entra, de este modo, en el núcleo de la pretensión que los demandantes ejercitaron ante la jurisdicción española y ahora ante el TEDH. Aquí con un contenido acomodado a esta jurisdicción: esto es, si la aplicación de la regla de pago del precio en los dos ejercicios presupuestarios siguientes a la adquisición preferente por el Estado, prevista en el artículo 38.2 LPHE, es un sacrificio desproporcionado del derecho de los demandantes, que habían pactado con el comprador privado una cláusula de actualización del precio para el supuesto de que no fuera abonado en su totalidad con la entrega del cuadro.
Para su resolución, el Tribunal volverá a invocar el margen de apreciación de los Estados, que resultaría “todavía más amplio cuando se trata de un bien declarado de interés cultural o catalogado como patrimonio histórico” (párrafo 40), en atención a su naturaleza y al interés de la población en su disfrute. El TEDH tomará en consideración que la LPHE no deja margen a la Administración respecto del plazo de pago del precio, y que dicho plazo no fue agotado en su totalidad, pues fue abonado en un plazo de 18 meses. Concluye de todo ello la sentencia que en la medida en que “los demandantes no han soportado una carga desproporcionada ni excesiva, el justo equilibrio requerido por el artículo 1 del Protocolo no 1 al Convenio no ha sido, por consiguiente, quebrantado”.
En suma, la sentencia Ruspoli, además de reiterar la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el derecho de propiedad, ratifica la conformidad del artículo 38 de la LPHE con el Convenio, al tiempo que reconoce la capacidad de los Estados para dictar normas que limiten aquél derecho atendiendo al interés general en facilitar el disfrute público de las obras de arte. Una conclusión en la que, muy probablemente, hubieran estado de acuerdo también el Pintor y el “Ilustrado” cuyo retrato está llamado a permanecer en Estrasburgo.