ANA M. SANGÜESA CABEZUDO
Magistrada Especialista de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

Ley 37/2011 de agilización procesal

La Ley de medidas de agilización procesal nace con el claro objetivo de incorporar medidas de agilización procesal en los órdenes civil, penal y contencioso-administrativo, a fin dar respuesta al incesante incremento en el número de asuntos que viene produciéndose en los últimos años. Así, la propia Exposición de Motivos de la Ley cifra en un 30% el crecimiento del número de asuntos, globalmente considerados, en los últimos diez años; cifras que se elevan al 50% en el caso de la jurisdicción civil.
Estas cifras han llevado al legislador a establecer, entre otras medidas, un conjunto de disposiciones tendentes a optimizar los recursos y agilizar trámites, que en muchas ocasiones se relevan innecesarios.
En lo que se refiere a la Jurisdicción contencioso-administrativa, la reforma se centra en modificaciones puntuales de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa. En resumen, la reforma afecta a los preceptos que se analizan a continuación.
Se introduce en el artículo 8, precepto que relaciona las competencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, un nuevo inciso, de acuerdo con el cual  tales órganos conocerán de todas las resoluciones que se dicten en materia de extranjería, por la Administración General del Estado, o por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas. El objeto de la norma es adaptar el artículo 8 a la nueva realidad derivada de las competencias que paulatinamente han asumido las Comunidades Autónomas.-
Queda pues residenciada en estos órganos, primer escalón de la Jurisdicción contencioso-administrativa, toda la materia de extranjería, con la salvedad de los procedimientos de residencia por razones excepcionales que corresponden a la Secretaría de Estado de Inmigración o a la de Seguridad así como los procedimientos de asilo, cuyo control se lleva a cabo por la Audiencia Nacional.

"La Exposición de Motivos de la Ley cifra en un 30% el crecimiento del número de asuntos, globalmente considerados, en los últimos diez años; cifras que se elevan al 50% en el caso de la jurisdicción civil"

En materia de fuero el artículo 14.1.segundo, obtiene una nueva redacción que permite la elección del territorio en materia de responsabilidad patrimonial, personal,  propiedades especiales y sanciones, de modo que el recurrente podrá elegir entre el Juzgado o Tribunal de su domicilio o el del lugar en el que tenga su sede el autor del acto. La ampliación del supuesto, inicialmente previsto en materia de personal, propiedades especiales y sanciones, incorpora ahora los supuestos de responsabilidad patrimonial.
Con ello se logra acercar al ciudadano el órgano que ha de conocer del recurso, permitiendo mejores posibilidades para recurrir, puesto que la medida posibilita una más cómoda comparecencia y aportación de pruebas.
Se mantiene la limitación establecida por el artículo 14º de la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de Oficina judicial, de acuerdo con la cual “Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones de las Comunidades Autónomas o de las entidades de la Administración Local, la elección a que se refiere esta regla segunda se entenderá limitada a la circunscripción del Tribunal Superior de Justicia en que tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado”.
En materia de prueba (artículo 60), se introduce como novedad, la necesidad de que la petición de prueba, junto con la designación de los puntos de hechos que han de ser objeto de prueba, y los medios de prueba, deban proponerse con carácter general en la demanda por medio de “otrosí” (o en los escritos de alegaciones complementarias). Esta práctica venía siendo utilizada en ciertas ocasiones, en la que desde la demanda la parte no solo pedía prueba y designaba los hechos que debían ser objeto de prueba (como exigía la redacción precedente del artículo 60), sino que además, anunciaba los medios de prueba de los que pretendía valerse. Con ello desaparece como regla general el trámite de proposición (15 días), que se incorpora a la demanda.
Sigue permitiéndose la posibilidad de que la prueba sea solicitada dentro de los cinco días siguientes a la contestación a la demanda, sin perjuicio de la facultad que otorga el artículo 56.4 de aportar documentos de forma excepcional, en los supuestos del artículo 270 y 272 de la LEC. El supuesto tiene lugar, al igual que en la redacción anterior, cuando de la contestación resultan hechos de relevancia, o “trascendencia para la resolución del pleito” en la terminología de la Ley.
El término de prueba, sigue siendo de 30 días, sin perjuicio de poder aportar las pruebas practicadas fuera de plazo por causa no imputable a la parte que las propuso; con ello se traslada a la Ley 29/1998 las disposiciones establecidas en la LEC (artículo 435.2) en esta materia, a fin de aclarar la posibilidad, que de hecho viene produciéndose con naturalidad ya mediante las diligencias finales, ya mediante la prueba acordada de oficio (artículo 435.2 LEC y 61 LJCA).
El Procedimiento Abreviado regulado en el artículo 78 viene a ser objeto de una nueva regulación en un doble sentido; de un lado, se amplia el ámbito objetivo para acoger nuevas demandas por razón de la cuantía, y de otro lado, se otorga la posibilidad de establecer un juicio rápido sin vista, permitiendo procedimientos abreviados que se tramitan y fallan sin juicio oral.

"Se logra acercar al ciudadano el órgano que ha de conocer del recurso, permitiendo mejores posibilidades para recurrir, puesto que la medida posibilita una más cómoda comparecencia y aportación de pruebas"

Inicialmente, en la redacción originaria de la Ley, el Procedimiento Abreviado, pretende ser un juicio simplificado que acogía las pretensiones deducidas en materia de personal de la que conocían los Juzgados de lo contencioso-administrativo, y los  Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, así como demandas de cuantía no superior a 500.000 pesetas. Posteriormente se amplía el ámbito del procedimiento para acoger los procesos en materia de admisión de asilo (L.O. 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la L.O. 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial), y los asuntos en materia de disciplina deportiva (dopaje -L.O. 7/2006, de 21 de noviembre, de protección de la salud y de lucha contra el dopaje en el deporte-). En esta ocasión, se amplía el procedimiento por razón de la cuantía para dar cabida a todas aquellas pretensiones en las que la cuantía no exceda de 30.000 euros. Se eleva, por tanto, el actual límite de 13.000 euros a 30.000, con lo que es previsible un aumento en el número de asuntos que se tramitarán a través de este cauce.
Con objeto de evitar trámites que no hacen sino demorar el fallo, la Ley contempla en el artículo 78.3 segundo la posibilidad de que el actor solicite, por medio de otrosí en su demanda, que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba y vista, al igual que sucede en el procedimiento ordinario (artículo 57 redactado por el apartado dieciocho del artículo decimocuarto de la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial). En tal caso, en lugar de solicitar el expediente y señalar el juicio (tramitación ordinaria), se da traslado para contestación a la Administración, o partes demandadas, para que contesten en el plazo de 20 días. Dentro de los 10 primeros días del plazo podrán solicitar la celebración de vista. El nuevo precepto establece que “En dicho caso el Secretario judicial citará a las partes al acto conforme a lo previsto en el párrafo anterior”. Parece que la sola petición es vinculante, y que no cabe efectuar una valoración acerca de la necesidad o no de la vista (acto de juicio), de modo que se pone en manos de la Administración o de los codemandados la decisión del tipo de juicio que ha de celebrarse. Ello puede tener su razón de ser en casos especialmente complejos, en los que es necesaria la practica de pruebas a la vista de la oposición articulada por la demandada (ya sea una Administración, ya comparezcan esta con otros particulares), pero carece de sentido cuando la petición sea completamente infundada, o sea innecesaria la prueba. Es el caso de litigios donde el problema que se plantea es un problema jurídico acerca de la aplicación o interpretación de una norma, y los hechos se encuentran perfectamente delimitados; o incluso en aquellos casos en los que todos los datos de hecho ya se recogen en el expediente, y no hace falta otra prueba que la que ya consta en el procedimiento administrativo. En estos supuestos  la vista resulta del todo superflua.
El legislador ha olvidado, en este caso, permitir valorar la petición, a la vista de los argumentos ofrecidos por la Administración demandada. Esa valoración, debería residenciarse en el titular del órgano, o al menos se debería prever la posibilidad de recurrir la decisión del Secretario Judicial a quien se encomienda la resolución de citar a las partes al acto de juicio. Lo cierto es que la solución dada por el legislador propicia que se deje en manos de la Administración demandada la pronta resolución del litigio, demorándolo mediante la sola petición de vista, que en la práctica viene a retrasar la decisión definitiva del litigio, debido a la enorme carga que soportan los Juzgados.     

"Con objeto de evitar trámites que no hacen sino demorar el fallo, la Ley contempla que el actor solicite por medio de otrosí en su demanda, que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba y vista, al igual que sucede en el procedimiento ordinario"

Las sentencias de los Juzgados son apelables con las excepciones que marca el artículo 81, que ahora restringe la apelación, elevando el límite de la cuantía en la que no cabe recurso de apelación desde 18.000 euros hasta 30.000 euros, de modo que por debajo de ese límite, la sentencia adquiere firmeza en la instancia, salvo que el recurso enfrente a dos Administraciones Públicas, se trate de impugnaciones indirectas de disposiciones generales o procesos en materia de derechos fundamentales, o en supuestos de inadmisibilidad del recurso cuando se trate de materias en las que no cabe recurso de apelación.   
Una de las materias que es objeto de una de las reformas de mayor calado, es la nueva regulación del recurso de casación ordinario. Hasta la fecha las sentencias dictadas en única instancia por las salas de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia eran susceptibles de recurso de casación ordinario, salvo: a) las sentencias que se refieran a cuestiones de personal al servicio de las Administraciones públicas, salvo que afecten al nacimiento o a la extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera; b) Las recaídas, cualquiera que fuere la materia, en asuntos cuya cuantía no exceda de 150.000 euros, excepto cuando se trate del procedimiento especial para la defensa de los derechos fundamentales, en cuyo caso procederá el recurso cualquiera que sea la cuantía del asunto litigioso; c) Las dictadas en el procedimiento para la protección del derecho fundamental de reunión a que se refiere el artículo 122 y d) las dictadas en materia electoral.
Dejando a salvo las sentencias dictadas en materia de derechos fundamentales, que son recurribles en todo caso, resulta que la actual reforma veda la casación a todos aquellos asuntos que no alcancen la cuantía de 600.000 euros. Lo primero que llama la atención es el incremento de la cuantía desde los actuales 150.000 euros al nuevo límite de 600.000 euros, que en la práctica dejará fuera de la casación ordinaria un número importante de asuntos que ahora eran recurribles a través de este recurso extraordinario. Piénsese en asuntos referentes a tributos en los que la cuota no alcanza esa cuantía, subvenciones, reversión, sanciones etc. Tales asuntos alcanzarán a lo sumo la casación para unificación de Doctrina, siempre que la cuantía exceda de 30.000 euros, pues la reforma retoca también los recursos de casación para unificación de Doctrina y la casación en interés de ley fijando la cuantía en 30.000 euros, por debajo de la cual no cabe acudir a estos remedios procesales.

"Una de las materias que es objeto de una de las reformas de mayor calado, es la nueva regulación del recurso de casación ordinario"

La Exposición de Motivos de la Ley no ofrece muchas justificaciones acerca del elevado límite que se establece para el recurso de casación ordinario, al que se restringen a partir de ahora supuestos en los que se ventilan importantes cuantías, que desde luego alejan del recurso al ciudadano medio. Para este la casación se torna en un remedio que cabe únicamente a través de la casación para unificación de Doctrina. En este punto la ley ha sido objeto de numerosas críticas. Son expresivos los debates parlamentarios, donde se llama la atención sobre la trascendencia del elevado límite con el que se configura la casación, y el evidente alejamiento que la ley establece respecto de una mayoría de ciudadanos que ve con asombro la imposibilidad de acudir a la máxima instancia judicial, en razón de la cuantía fijada para recurrir.
 No ocurre lo mismo en el ámbito civil, en el que sin perjuicio de mantener el límite del 600.000 €, se prevé la posibilidad de que sentencias de las Audiencias Provinciales que no alcancen la cuantía de 600.000 € puedan acceder a la casación ordinaria, cuando la resolución del recurso presente “interés casacional” (artículo 477.2 LEC), es decir, “cuando la sentencia recurrida se oponga a doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo o resuelva puntos y cuestiones sobre los que exista jurisprudencia contradictoria de las Audiencias Provinciales o aplique normas que no lleven más de cinco años en vigor, siempre que, en este último caso, no existiese doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo relativa a normas anteriores de igual o similar contenido” ( artículo 477.3 LEC).
Sin embargo, dadas las circunstancias en las que se produce la reforma y la contestación que ha tenido la regulación de la casación, cabe preguntarse si estamos en presencia de un mero parche destinado a atajar los graves problemas estructurales que sufren los Tribunales, y si esta reforma está destinada a perdurar en el tiempo.
Resta por examinar la modificación operada en materia de medidas cautelarísimas en el artículo 135 de la Ley 29/1998 y en materia de costas. En el primer caso, se fija por primera vez un plazo de dos días para resolver sobre la petición de medidas cautelares urgentes “in audita parte”. Es de aplaudir la medida, porque dota de mayor garantía y seguridad a la regulación, y fija legalmente las posibilidades que ofrecía el artículo 135, y que en la práctica venían produciéndose.
Estas medidas se configuraron en la Ley 29/1998 como medidas de carácter urgente, que se adoptaban sin audiencia de la parte contraria, y venían exigidas por razones de urgencia. Por tanto, la tramitación de la misma, y su adopción o no, dependían en primer lugar de la existencia de razones de urgencia que exigieran la cautela de forma inmediata. Por tanto, cabía apreciar que existían razones de urgencia, y los demás presupuestos legales –artículo 130 de la Ley 29/1998- y adoptar provisionalmente la medida, en cuyo caso, se convocaba a las partes de comparecencia dentro de los tres días siguientes a fin de ser oídas, en orden al mantenimiento, modificación, o alzamiento de la medida.
Una segunda posibilidad era entender que no concurrían razones de urgencias, en cuyo caso se denegaban las medidas y se ordenaba tramitar la medida por el cauce ordinario del artículo 130.
Estas posibilidades se recogen ahora de forma expresa, clarificando las vías existentes, y al mismo tiempo se fija un plazo de dos días para adoptar la medida. De otro lado, se otorga la posibilidad de que en caso de adoptar la medida provisionalísima, se convoque comparecencia o bien se otorgue a la Administración 3 días para hacer alegaciones. Es decir, la comparecencia no es preceptiva como lo era hasta la fecha, y se permite que la audiencia y contradicción se realice por escrito. La reforma es plausible en este extremo, ya que dota de mayor seguridad al precepto, y ofrece posibilidades que agilizan sin duda la tramitación del incidente cautelar.

"La reforma si bien ofrece aspectos destacables que son positivos, también contiene elementos discutibles, que responden con toda probabilidad a la actual coyuntura"

Por último, merece destacar la reforma en materia de costas que comporta un cambio sustancial respecto de la Ley de 1956 y la originaria redacción del artículo 139 en la Ley 29/1998, que instaura el criterio del vencimiento en materia de costas, trasladando al contencioso las normas de la jurisdicción civil. No se sabe si es una medida disuasoria, o si pretende igualar la posición de las partes como si de un litigio civil se tratara. Se olvida sin embargo que la Administración actúa desde una organización dotada de amplios medios con los que no cuenta el ciudadano.
Más cabe pensar que la medida restringirá aún mas el recurso, porque aunque la norma general del vencimiento permite matices, en el sentido de que cabe no imponer las costas cuando el supuesto presente serias dudas de hecho o de derecho, la práctica evidencia que este no será el supuesto más frecuente.
También se regula por primera vez el caso de la estimación o desestimación parcial, en cuyo caso cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el tribunal razonándolo debidamente aprecie temeridad o mala fé en una de las partes al haber sostenido su acción o interpuesto el recurso. Aquí podría encajar el caso al que me refería anteriormente en el que el demandado pide en un procedimiento abreviado la celebración de vista cuando la misma es innecesaria con el único objeto de demorar el pleito.
Otra de las cuestiones que ha sido muy criticada es el hecho de que las tasas establecidas por el ejercicio de la acción ante los Tribunales –que también sufren un incremento mediante la modificación del artículo 35 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social- se incluyen en la tasación de costas cuando son preceptivas (artículo 241.1 7º de la LEC).             
La entrada en vigor de la Ley se produce tras el clásico periodo de veinte días de “vacatio”. Se establece una norma de carácter transitorio, de acuerdo con la cual, los procesos que estuvieran en trámite en cualquiera de sus instancias a la entrada en vigor de la presente Ley, continuarán sustanciándose hasta que recaiga sentencia en dicha instancia conforme a la legislación procesal anterior. Quiere ello decir, que una vez en vigor la Ley, la tramitación continuarán conforme a las normas derogadas hasta sentencia. A partir de entonces, regirán las normas procesales en vigor, incluidas las referentes a los recursos ordinarios y extraordinarios.
La reforma si bien ofrece aspectos destacables que son positivos, también contiene elementos discutibles, que responden con toda probabilidad a la actual coyuntura, unida al no menos loable deseo de remediar lo que es un mal endémico, que desde luego la actual reforma no resolverá en breve.