MARIA LINACERO DE LA FUENTE
Catedrática acreditada de Derecho Civil UCM. Ex-Vocal asesora de la Dirección General de los Registros y del Notariado (2009-2011)

Nuestros legisladores trataron siempre de señalar el origen y el porqué de sus mandatos, y nuestro pueblo exige conocer la razón de su obediencia. Muchos errores legislativos y la falta de confianza popular en las leyes se han debido a olvidar o desconocer la finalidad esencial del Derecho.

DE CASTRO. Derecho Civil de España.

Escribo este breve comentario sobre la base y con la experiencia de haber sido miembro de la Comisión encargada de la redacción de la Ley de 21 de julio de 2011, y haber participado activamente en el estudio y tramitación de las numerosas Enmiendas presentadas por los distintos Grupos Parlamentarios.
La Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil, es una de las reformas de mayor profundidad y transcendencia social y jurídica operadas en el Derecho privado español - y, en concreto, en el Derecho de la persona y de la familia- desde la entrada en vigor de la Constitución.
Destacamos aquí, algunos de los puntos esenciales para entender los principios informadores y, en definitiva, el armazón jurídico de la nueva Ley registral civil de 2011.
En primer lugar, hemos de destacar que la nueva Ley registral es  respetuosa con nuestra rica tradición jurídica en materia de estado civil. En segundo lugar,  diseña un Registro Civil orientado a la persona como eje del Registro. En tercer lugar, -y aquí es donde más se evidencian las innovaciones- establece un Registro Civil desjudicializado e introduce en su organización las nuevas tecnologías en materia informática.

"La nueva Ley registral de 2011 es respetuosa con nuestra rica tradición jurídica en materia de estado civil. Diseña un Registro Civil orientado a la persona como eje del Registro. Establece un Registro Civil desjudicializado e introduce en su organización las nuevas tecnologías en materia informática"

Se trata de una Ley consensuada¹ y fiel a la Constitución.
Por último, recientemente se ha hecho público un borrador de Anteproyecto de Ley de Reforma Integral de los Registros, cuya ratio y finalidad, en el tema que nos ocupa, no podemos compartir.
Difícilmente puede decirse de la Ley del Registro Civil de 2011, como afirma la Exposición de Motivos del citado borrador de Anteproyecto, que se trata de "una norma que, sin embargo, pendiente aún de su entrada en vigor, ha puesto de manifiesto insuficiencias y carencias, que aconsejan su parcial revisión (...)". También dice la citada  Exposición que en su nueva regulación "El Registro Civil debe aparecer caracterizado de modo definitivo como verdadero Registro de efectos jurídicos, eliminando con ello determinados aspectos de la ley de 2011 que parecían asimilarlo a un mero archivo de carácter administrativo. Efectos jurídicos que, como corolario, imponen el reforzamiento de la independencia calificadora del Encargado (..)"
Con todos mis respetos a los redactores del citado Borrador de Anteproyecto ¿Qué carencias son ésas que ni siquiera se concretan ni explicitan, máxime siendo una Ley todavía no vigente? ¿Por qué, si tiene tantas presuntas insuficiencias, la LRC 2011 fue informada favorablemente por el Consejo de Estado, por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial y aprobada con una amplio consenso después de un intenso debate parlamentario con 186  Enmiendas en el Congreso y 67 en el Senado? ¿Qué quiere decirse al afirmar que la Ley de 2011 no regula un verdadero Registro de efectos jurídicos? ¿Cómo deben calificarse entonces los efectos que el Registro produce?, ¿Por qué se incide tanto en el reforzamiento de la independencia calificadora del Encargado, cuando precisamente la Ley 20/2011, potencia la actividad de control o calificación del Encargado (artículos 30 a 32 LRC 2011 en relación con el 13 LRC 2011)?
El estudio pormenorizado de la Ley del Registro Civil de 2011, lo he realizado en una monografía titulada "Tratado del Registro Civil" recientemente publicada. Aquí sólo  me detendré en alguna cuestión.
En todo caso, he de empezar manifestando mi extrañeza por el hecho de que se pretenda modificar de forma no sólo tan rápida sino tan radical, una Ley ampliamente consensuada y aún no vigente.
A título meramente ilustrativo, veamos el respectivo tratamiento -en la Ley 20/2011 y en el Anteproyecto-, en uno de los temas centrales del Registro Civil: los hechos y actos inscribibles.
La Ley del Registro Civil 20/2011 -siguiendo su precedente Ley del Registro Civil de 1957- ha observado la sólida tradición jurídica española, diseñando un  Registro Civil cuya naturaleza y contenido vienen determinados por el acceso al mismo de los hechos y actos que se refieren a la identidad, estado civil y demás circunstancias de las personas que se enumeran en el artículo 4  LRC 2011.
Dicho artículo 4 Ley 20/2011, amplía el elenco de  hechos y actos inscribibles e introduce mejoras técnicas y de contenido, respecto a su precedente artículo 1 LRC 1957, adecuando la legislación registral a las últimas reformas del Derecho de la persona y del Derecho de familia.
¿Acaso hay carencias en el artículo 4 LRC de 2011?
El citado precepto es respetuoso con la mejor doctrina y con nuestra tradición jurídica, y se vertebra en torno a un Registro Civil cuyo eje es el estado civil de las personas.
En efecto, la persona -su trayectoria vital, es decir, los hechos y circunstancias que, sucesivamente y desde su nacimiento, van configurando los distintos estados civiles y demás hechos y actos inscribibles relacionados con el estado civil enumerados en el art 4 LRC 2011- constituye el eje central de todas las actuaciones del moderno Registro Civil,  tal y como lo diseña la Ley 20/2011.

"Recientemente se ha hecho público un borrador de Anteproyecto de Ley de Reforma Integral de los Registros, cuya ratio y finalidad, en el tema del Registro Civil, no podemos compartir"

Por el contrario, el citado borrador de Anteproyecto rompe con nuestra tradición jurídica y modifica el artículo 4 LRC 2011, disponiendo el acceso al  Registro Civil de hechos y actos que no constituyen un estado civil de las personas, ni hechos y actos de la suficiente entidad (v.gr., representación voluntaria de personas físicas², planes de pensiones, seguros de vida, testamentos ... )³, separándose de las precedentes Leyes registrales de 1870, 1957 y, por supuesto, de la Ley de 2011.
En definitiva, consideramos que Registro Civil y  Registro del estado civil son términos sinónimos, y exactamente éste era también el criterio sustentado por DIEZ DEL CORRAL.
Por otra parte, los artículos 1 LRC 1957 y 4 LRC 2011,  optan por el criterio de numerus clausus al referirse a los hechos y actos que acceden al Registro Civil. El propio DE CASTRO lo afirmaba con relación a la Ley de 1957 al decir: ?puede considerarse que la Ley mantiene el criterio del numerus clausus estricto?
Por el contrario, el artículo 4 LRC que pretende introducir el borrador de Anteproyecto implica una quiebra del sólido principio estructural anterior, ya que, dispone un sistema de numerus apertus.
Todo lo anterior sin entrar en las demás modificaciones propuestas en el borrador de Anteproyecto, algunas, a mi juicio, abiertamente criticables. Así, en algún caso se observa un excesivo afán por modificar términos o preceptos que ya fueron debatidos sin aparente justificación como sucede en el caso de los principios registrales; en otros, a modo de contrarreforma, se frenan determinadas conquistas jurídicas como la comunicación del nacimiento por los Centros Sanitarios que tiene el mérito de colocar en plano de igualdad a la familia matrimonial y no matrimonial, evita la comparecencia física del ciudadano ante el Registro Civil y, sobre todo,  facilita los controles identificativos del recién nacido; o se introducen modificaciones como las relativas al expediente matrimonial y a la celebración del matrimonio, que afectan,  al propio Código Civil y que requerirían un amplio consenso y debate científico, asimismo, se dispone la inscripción de las parejas de hecho con una ubicación desafortunada⁴; o se prevén modificaciones como las relativas a la  adquisición de la nacionalidad por residencia con una sistemática un tanto confusa, cuando lo jurídicamente pertinente sería  una reforma integral que afectaría al Código Civil, máxime teniendo en cuenta la doble dimensión constitucional y civil de la nacionalidad, puesta de relieve, entre otros,  por  De Castro, Peña o Díez-Picazo)
En otros  casos, sin embargo, el Anteproyecto mantiene la redacción de la Ley 20/2011 (v.gr., cuestiones relativas al registro individual; asientos registrales -materia medular del Derecho registral-; imposición y cambio de nombre y apellidos -con una regulación pormenorizada y sistemática en los artículos 49 a 57 LRC 2011, siendo destacable la supresión de la tradicional hegemonía del apellido paterno-; otras inscripciones, como las relativas a las relaciones paterno-filiales, tutela, declaración de concurso, apoderamientos preventivos, patrimonio protegido de las personas con discapacidad; normas de Derecho Internacional Privado..), con cuya regulación (no porque reproduzca la Ley 20/2011, sino por considerar que es la técnicamente acertada), no podemos sino estar de acuerdo.
En definitiva, a partir del reflejo somero del tema del estado civil y de los hechos y actos inscribibles, y sin entrar en las demás materias abordadas por  el borrador de Anteproyecto (algunas especialmente conflictivas y que, en todo caso, exceden al presente comentario), tan sólo he pretendido hacer una llamada a la reflexión exclusivamente sobre premisas de rigor científico y jurídico, por encima de razones o intereses de otra índole.
Por otra parte, la Ley de Registro Civil de 2011, ha tenido el mérito de impulsar un modelo de Registro Civil desjudicializado, en armonía con el Derecho Comparado, con la función registral y no jurisdiccional que corresponde a los Registros Civiles (vid. Instrucción DGRN 17 de julio 2005, Auto TC 13 de diciembre de 2005 ) y con la autorizada opinión en la materia de algunos autores ( De Castro, señalaba como uno de los principales defectos -que eran mínimos al lado de sus excelencias- de la Ley del Registro Civil de 1870, "el haber confiado el Registro a los jueces municipales que, por su falta de competencia o de interés,  habían descuidado el buen funcionamiento del mismo").

"El borrador de Anteproyecto rompe con nuestra tradición jurídica y modifica el artículo 4 LRC 2011, disponiendo el acceso al  Registro Civil de hechos y actos que no constituyen un estado civil de las personas separándose de las precedentes Leyes registrales de 1870, 1957 y, por supuesto, de la Ley de 2011"

Desde dicho punto de vista, de ahí la fórmula de equilibrio que da título a este comentario, no veo inconveniente en que el Registro Civil se encomiende a un Cuerpo de Funcionarios cualificados y que éstos puedan ser el propio Cuerpo de  Registradores, siempre que se garantice la gratuidad de los servicios esenciales del Registro Civil en beneficio del ciudadano.
Cuestión distinta será el tratamiento de actuaciones voluntarias que requieran una mayor intervención y cualificación técnica (v.gr., los expedientes registrales de nacionalidad, cambio de nombre y apellidos, rectificación de sexo, en los que además la inscripción tiene el plus de eficacia de su carácter constitutivo, en dicha línea, vid art 100 LRC 1957 y la Disposición final quinta de LRC 2011) o de actuaciones que faciliten la coordinación del Registro Civil con otros Registros públicos y actuaciones notariales.
Si finalmente la gestión del Registro Civil se atribuye al Cuerpo de Registradores, ello requeriría la formación específica en la materia de aquellos Registradores que hayan de ocuparse de dicha materia, y como es lógico, obligaría a la modificación del programa de acceso al Cuerpo de Registradores, incluyendo en el mismo los temas específicos de Registro Civil.
El Registro Civil no es un mero archivo de documentos y títulos y, en dicho sentido, los Encargados del Registro Civil deben garantizar el buen funcionamiento del Registro Civil, como Registro de personas cuyos fines interesan a los particulares, a la comunidad y al Estado ( el artículo 13 LRC 2011, contiene una formulación general del llamado "principio de legalidad" (vid. artículos 27 LRC 1957 y concordantes 122 a 129 RRC 1958), que conecta con los principios de oficialidad y la presunción de exactitud del Registro, plasmados en los artículos 14 y 16 LRC 2011, que el borrador de Anteproyecto se ha empeñado en alterar).
La transcendencia del Registro Civil justifica también su llevanza por un Cuerpo integrado por funcionarios cualificados. En efecto, tanto los particulares, como el Estado y demás entes públicos, así como los terceros, demandan una institución que confiera seguridad jurídica a la vida civil y facilite medios probatorios y de publicidad de los diversos status de la persona y demás hechos inscribibles (v.gr., filiación, modificación judicial de la capacidad, adopción, matrimonio, nacionalidad, defunciones, declaración de concurso ...)

"La autora no ve inconveniente en que el Registro Civil se encomiende a un Cuerpo de Funcionarios cualificados y que éstos puedan ser el propio Cuerpo de  Registradores, siempre que se garantice la gratuidad de los servicios esenciales del Registro Civil en beneficio del ciudadano, salvo que se trate de expedientes voluntarios"

La Ley 20/2011, dicho sea de paso, homenajea en su Exposición de Motivos a sus antecedentes legislativos, Ley de 1957 y Reglamento de 1958, aún vigentes, que han sustentado el edificio secular de nuestro Derecho Registral los últimos cincuenta años y en cuya redacción intervinieron juristas de reconocido prestigio, muy especialmente, Peña Bernaldo de Quirós,
Lo anterior no impide que se haya optado por una nueva Ley del Registro Civil  que -sin abandonar nuestra mejor doctrina registral- determina un cambio esencial  respecto al modelo anterior, un sistema coherente y bien estructurado que el borrador de Anteproyecto, en buena medida, vendría a desvirtuar y desnaturalizar.
Cualquier intento de modificación legal de la materia debe hacerse, en mi opinión,  siguiendo un camino creativo mediante  fórmulas de equilibrio,  pero sobre la base de los principios y, en definitiva, del sistema jurídico  articulado en los 100 preceptos consensuados que integran la nueva Ley Registral de 2011.

¹ Aprobado por unanimidad el Proyecto de Ley del Registro Civil por la Comisión de Justicia con competencia legislativa Plena,  Cortes Generales ( Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, año 2011, núm. 769, Sesión núm 35, celebrada el 4 de mayo de 2011, pág. 23).
² En el caso del apoderamiento de personas físicas, cuya inscripción se prevé en el art 4.15º del borrador de Anteproyecto, y sin poder profundizar en la  materia, entiendo que dicha inscripción no resulta procedente. Cuestión distinta es la previsión del artículo 4.13º LRC 2011 en relación con el art 77 LRC 2011, que disponen la inscripción del apoderamiento preventivo (o, en su caso, figuras análogas de la legislación civil especial o autonómica, vid. artículo 222-2 del Libro II del Código Civil de Cataluña). En efecto, la ratio de dicha figura es la protección jurídica de las personas en previsión de una futura incapacidad, en la línea de la Convención de la ONU sobre los derechos de  las personas con  discapacidad de 13 de diciembre de 2006.
³  En cuanto a la inscripción del domicilio, no parece que pueda justificarse su inscripción "por tratarse de uno de los elementos más relevantes de la esfera de los bienes de la personalidad" como afirma la Exposición de Motivos del borrador. El fundamento de su posible inscripción, a la que no encuentro inconveniente, podría encontrar otros cimientos jurídicos. Como explica De Castro "el domicilio es una situación de la persona que influye sobre una serie de relaciones jurídicas(...). Sólo de modo excepcional, y mediatamente, puede el domicilio afectar al 'status' de la persona, respecto de aquella que, por carecer de nacionalidad, está sometida, en cuanto a su estatuto personal,  a la ley de su domicilio, también cuando se utilice el  domicilio en virtud del retorno o reenvío de la regla de Derecho Internacional Privado"
⁴ La ubicación sistemática de las parejas de hecho, si se prevé su constancia registral, debería hacerse en el propio artículo 4 LRC ( o, en su caso, mediante asiento de anotación en el artículo 40 LRC) y no en el artículo 58.8 LRC propuesto en el borrador de Anteproyecto relativo a la celebración del matrimonio. Por mi parte, y como he sostenido en el citado "Tratado del Registro Civil", no veo inconveniente en que las parejas de hecho puedan acceder al Registro Civil por su aproximación a la noción de "estado civil".