MARÍA ÁNGELES ALCALÁ DÍAZ
Ex directora General de los Registros y del Notariado

Publicado en El País. El día 15 de abril de 2013

La polémica suscitada por otras reformas legales ha condenado a un segundo plano esta iniciativa

Hace ya unos meses que se conoce el Borrador de un Anteproyecto de Ley de Reforma integral de los Registros al que se han referido tímidamente algunos medios de comunicación y con más contundencia, alguna firma especialmente autorizada. La polémica suscitada por otras reformas legales ha condenado a un segundo plano esta iniciativa que supone una profunda modificación de la Ley 20/2011, de 21 de julio, de Registro Civil. Se pretende y se declara expresamente que se trata de una reforma radical de nuestros más importantes registros públicos. No pongo en duda el calificativo de radical, pero si el Anteproyecto se convirtiera definitivamente en Ley, supondría una muestra clara de falta de ética y de estética en la actuación del poder político y de los gestores de lo público.
¿Por qué reformar la Ley de Registro civil de 2011 a la que el PP votó a favor cuando estaba en la oposición?. La falsedad de los hechos como justificación de la reforma. Una de las reformas más importantes que se proponen es que los registradores de la propiedad y mercantiles lleven el Registro civil. Debe recordarse que esta Ley fue aprobada por consenso por la Comisión de Justicia del Congreso con competencias legislativa plenas. En su proceso legislativo, la Ley fue discutida y negociada con los grupos parlamentarios, también obviamente con el PP que votó a favor. En su tramitación parlamentaria se aceptó una enmienda para aplazar en tres años su entrada en vigor que se producirá en 2014. Por eso resulta sorprendente que se quiera reformar una Ley que obtuvo el voto favorable del partido ahora en el Gobierno y de la que no pueden aducirse problemas en su aplicación, puesto que su entrada en vigor todavía no se ha producido.
El Borrador de Anteproyecto en su larga, farragosa y autocomplaciente exposición de motivos, alude a los fines de la reforma en un intento de explicar lo que a todas luces resulta inexplicable. Quizá por eso gran parte de la exposición de motivos utiliza premisas falsas y argumentos igualmente falaces. No parece que este proceder se ajuste a la más elemental ética política, aunque quizá para sus redactores ha resultado imprescindible para ocultar razones poco presentables. Pueden destacarse algunos argumentos sobre los que se basa esa supuesta modernización del Registro civil: informatización y funcionamiento electrónico del Registro civil, racionalización de su estructura y desjudicialización. Todos se incluyen en la Ley de Registro civil 2011 y el primero está ya implementado desde hace años.
Los Registros civiles están informatizados desde el año 2000 y las inscripciones posteriores a 1957, digitalizadas. La Ley de Registro civil ya prevé un funcionamiento electrónico. Se olvida el Anteproyecto que la Ley de Registro civil que quiere reformar introduce como un elemento esencial del modelo, el funcionamiento informatizado, la inscripción electrónica, la comunicación mediante el uso de las tecnologías de la información entre el Registro civil y las Administraciones públicas, las notificaciones de los hechos inscribibles entre los hospitales y el Registro civil por medios electrónicos (nacimientos y defunciones) y las certificaciones electrónicas del Registro civil, entre otras cosas (artículos 3, 5, 7, 8, etc).
Pero es que, además, las previsiones de la Ley de Registro civil se basan en la puesta en marcha de un proceso tecnológico previo de informatización y digitalización de los Registros civiles. Los Registros civiles están informatizados desde el año 2000, mediante un programa informático común a todos ellos que permite la inscripción en un único formato electrónico con el consiguiente “volcado” en una base de datos de ámbito nacional, según el criterio de Registro civil único para toda España. Además, las inscripciones no informatizadas, es decir, las previas al año 2000, realizadas por los Registros civiles principales desde 1957 están digitalizadas, como lo están también las inscripciones practicadas desde ese año, en una parte importante de los Juzgados de Paz del territorio nacional.
El argumento de la modernización y la mejora del servicio con base en la informatización y el uso de medios electrónicos, carece, pues, absolutamente de sentido y desvirtúa la mayor parte de la exposición de motivos y un tercio del articulado del anteproyecto.
La Ley ya racionalizó la estructura del Registro civil y desjudicializó sus competencias. Racionalización de su estructura y desjudicialización son procesos abordados por la Ley de Registro civil de 2011 por lo que las premisas de las que parte de la reforma pueden ser, de nuevo, calificadas de falaces.
Se dice que quiere racionalizarse la presencia del Registro civil en el territorio nacional utilizando para ello la demarcación registral. Este objetivo ya se alcanzó con la Ley de Registro civil de 2011, con una distribución territorial de las oficinas del Registro civil atendiendo a las necesidades de población y a la estructura del Estado, teniendo en cuenta las competencias de las Comunidades Autónomas. Con estos criterios el modelo de la Ley de 2011 pasa de 431 registros principales y 7.677 registros delegados a un Registro único, con aproximadamente 106 oficinas del Registro civil, junto a la Oficina Central, con competencias propias. La ubicación física de las oficinas del Registro civil se realizará en función de criterios de población.
En todo caso, el concepto de “racionalización” no tiene un contenido propio en sí mismo, sino sólo en relación con los fines públicos que se pretenden y la adecuación de los medios para conseguirlos. Y en esto la Ley de 2011 es muy expresiva al conformar un Registro civil al servicio del ciudadano que suprime cargas administrativas y consagra el principio de gratuidad. Falta en la reforma que se propone una adecuada explicación de por qué su entrega a los registradores supone un avance en racionalidad frente a la previsión de la Ley o una mejora de la prestación del servicio para el ciudadano. En cualquier reforma legislativa el servicio al ciudadano y a los intereses públicos y generales debe ser su elemento esencial del que debe partirse y al que debe orientarse la acción política y esta cuestión ha sido soslayada en la propuesta de reforma.
Por otro lado, se afirma que, por fin, en España se va a abordar la desjuidicalización del Registro civil, superando así un modelo anticuado, sin parangón en los países de nuestro entorno. También esta afirmación es absolutamente falsa. La desjudicialización fue uno de los aspectos más importante de la Ley de Registro civil de 2011, que atribuyó la competencia a funcionarios públicos y secretarios judiciales tras superar un concurso público, exigiendo en ambos casos un alto nivel de formación y experiencia profesional. No pongo en duda la alta cualificación profesional de los registradores de la propiedad y mercantiles, ni su incuestionable aportación a la seguridad jurídica en nuestro país, pero carecen de experiencia en el Registro civil respecto del que tradicionalmente han permanecido al margen y desde luego no son los únicos que realizan una función pública con rigor y profesionalidad. Por ello la atribución de competencias a su favor no es un criterio que por sí mismo suponga la mejora del servicio público ni constituye justificación suficiente para explicar un cambio legislativo.
La innecesaria privatización de una institución pública. La Real Academia española de la Lengua define “privatizar” como transferir una empresa o actividad pública al sector privado. Podrían alegar los impulsores de la reforma que los registradores no son sector privado y que son un cuerpo de funcionarios públicos. Y es cierto, pero sólo parcialmente. No son sector privado y realizan una función pública, dentro de nuestro modelo de seguridad jurídica preventiva, pero no son Administración pública. Prueba de ello es que no se integran en las estructuras de la Administración, no se consideran empleados públicos y lo que es más importante, cobran por arancel. Esto significa que junto con la función pública que desarrollan tienen un interés privado y personal consistente en el ejercicio de un monopolio legal y en su retribución. Es decir, lo que cobran por la función pública que realizan va directamente a su bolsillo, no constituye, pues, ingreso público. Por ello su retribución en ningún caso es ni puede denominarse tasa pública, sino, como se ha dicho, arancel. Es un mecanismo de retribución, no un instrumento de financiación de un servicio público. En consecuencia, el proceso de reforma del Registro civil es una verdadera privatización ya que pasa de ser gestionado por la Administración pública (por la Administración de Justicia, antes de la Ley de 2011) a ser gestionada por un colectivo que tiene la doble condición de profesional y funcionario y obtiene una retribución económica no incluida en los Presupuestos Generales del Estado y cuya cuantía depende de las inscripciones que realizan y de los certificados que expiden.
Pero es que, además, la privatización es absolutamente innecesaria ya que los objetivos que se pretenden han sido plenamente alcanzados por la Ley de Registro civil de 2011 y sus efectos son contrarios a los intereses de los ciudadanos pues, entre otras cosas, suponen un incremento de costes y burocracia desproporcionados.
No hay razones económicas para la privatización. Estamos asistiendo a un proceso de privatización de los servicios públicos con el argumento de la reducción del déficit público y por tanto, con la intención de reducir los gastos del Estado. No se trata aquí de discutir o no estas medidas, sino de declarar su irrelevancia en relación con el Registro civil. Gran parte de las inversiones públicas necesarias para implementar el nuevo modelo de la Ley de Registro civil de 2011 ya se han realizado y su puesta en marcha no genera necesidades de empleo público ya que las plazas de encargado del Registro civil se cubrirán mediante concursos públicos entre funcionarios con formación específica. La ausencia de impacto presupuestario quedó acreditada en la Memoria económica que acompañó al Proyecto de Ley de Registro civil que finalmente se convirtió en Ley con los votos a favor del PP. No hay, pues, justificación económica para la privatización.
No se explica cómo va a compensarse al Estado la inversión pública ya realizada en la modernización del Registro civil. Como ya se ha dicho, el Registro civil está ya informatizado y digitalizado y ambos procesos han supuesto una enorme inversión pública, planificada y desarrollada por el Ministerio de Justicia en virtud de un programa de modernización financiado por el Ministerio de Industria (Programa “Registro civil en línea” dentro del Plan Avanza). A ello hay que añadir las inversiones realizadas por las Comunidades Autónomas en infraestructuras, en virtud de sus propias competencias. El Registro civil ha mejorado considerablemente su funcionamiento gracias a dichas inversiones y al esfuerzo y compromiso de todos los funcionarios adscritos a la institución, tanto en la formación específica en nuevas tecnologías, como en general en la prestación del servicio. Por ello se prevé que los funcionarios formados y comprometidos con el servicio puedan incorporarse a las nuevas Oficinas del Registro civil.
El Anteproyecto parece prescindir de estas inversiones, tanto humanas como materiales al declarar que el sistema informático será el que decida el Colegio de registradores (disposición adicional sexta del Anteproyecto). Pero sobre las inversiones públicas, efectuadas con los impuestos de todos los españoles, no puede decidirse a la ligera. En la reforma debería explicarse por qué se va a despilfarrar el dinero público sin que razones técnicas justifiquen la sustitución de unos instrumentos tecnológicos por otros y en lo que sea aprovechado, deberá determinarse la compensación que recibirá el Estado por la inversión realizada.
Lo mismo puede decirse de la asunción por los registradores del Registro de últimas voluntades y del Registro de seguros de fallecimiento que en la actualidad dependen del Ministerio de Justicia y, en particular de la Dirección General de los Registros y del Notariado (DGRN). Se trata de dos registros cuya función es dar seguridad a los herederos de la existencia de testamento y de seguro de un fallecido. Son dos registros informatizados y con funcionamiento electrónico a cargo de funcionarios públicos. También en estos casos se ha realizado una ingente inversión pública en infraestructuras, tecnología y medios personales que deberá compensarse a la Administración si su gestión es privatizada.
La reforma convierte a los registradores en una suerte de “cuarto poder”, independiente de la Administración pública, con autonomía de gestión y sólo controlado por los Tribunales. La reforma incrementa todavía más la independencia de los registradores de las estructuras administrativas y de la gestión pública. Si en la actualidad están sometidos a la jerarquía de la DGRN, tanto en la posibilidad de revisión a través del recurso gubernativo, como respecto a las competencias de dicho órgano administrativo en materia disciplinaria y sancionadora, la reforma suprime el primero y debilita extraordinariamente las segundas. La supresión del recurso gubernativo significa que cuando un registrador deniega la inscripción, el ciudadano sólo podrá defender sus intereses ante un Tribunal, acompañado de abogado y procurador y no podrá interponer un recurso administrativo. En cuanto a lo segundo, la reforma prevé una delegación genérica de las potestades inspectoras y disciplinarias al Colegio de registradores, definiendo como excepcional la actuación en esta materia de la DGRN, lo que explica que el Colegio se defina como órgano superior, soberano y permanente.
Los registradores se convierten así en un cuerpo de profesionales que realizan una función pública pero con un modelo de autogobierno independiente, ajeno a las estructuras de la Administración y al control público y que cobran a los ciudadanos por sus servicios en régimen de monopolio legal. Ese estatuto jurídico singular y absolutamente extraño a los países de nuestro entorno, ahora se quiere extender a registros vinculados a la vida de los ciudadanos y no sólo al tráfico inmobiliario o al de las sociedades mercantiles con los que ya contaban. Sorprende que se insista en su condición de funcionarios públicos para negar que se trate de una privatización y al mismo tiempo se diseñe un estatuto jurídico tan alejado de la Administración pública.
Ganan los registradores, pierden los ciudadanos. Incremento de gastos y burocracia. La Ley consagra el principio de gratuidad del Registro civil. En la reforma propuesta no se incluye ninguna referencia a lo que cobrarán los registradores por practicar las inscripciones o por emitir certificaciones. En diversas intervenciones ante los medios de comunicación distintos responsables del Ministerio de Justicia han afirmado unas veces que serán gratuitas las inscripciones de nacimiento o defunción, otras que lo serán las inscripciones obligatorias, en otras que las certificaciones. Se han dado diferentes cifras de lo que cobrarán los notarios por las bodas, pero nunca la retribución de los registradores. Es decir, nadie ha informado sobre un tema fundamental. Los ciudadanos tienen derecho a saber cuánto va a costarles las inscripciones de nacimiento de sus hijos, las de defunción o cuánto tendrán que pagar al notario y al registrador por la boda. Pero sobre todo, los ciudadanos tienen derecho a saber por qué tendrán que pagar por lo que hasta ahora era un servicio gratuito prestado por el Estado.
Lo que sí sabemos es que los ciudadanos tendrán que ir a los Tribunales, pagando las tasas judiciales y los honorarios de abogado y procurador, para proteger sus intereses frente a una negativa del registrador a inscribir, porque ya no podrán instar un recurso administrativo. También sabemos que los recursos públicos invertidos en la institución o son aprovechados sin compensación al Estado o despilfarrados y que los ciudadanos tendrán que volver a sufragar medios materiales y personales a través del pago de aranceles a los registradores para que asuman estas competencias. Porque aunque el Anteproyecto no lo diga, es fácil suponer que los registradores no van a asumir los costes de manera altruista. De ellos se exige rigor y profesionalidad en el cumplimiento de su función pública, pero no altruismo y desde luego esta condición de ánimo ni se presupone, ni mucho menos, se espera.
La reforma supone un incremento desproporcionado de la burocracia que tendrá que soportar el ciudadano. Así sucede con la inscripción de hechos en el Registro civil que nunca han estado sujetos a inscripción y de la que indudablemente se generarán sus correspondientes aranceles. Dos ejemplos son muy reveladores: la inscripción del domicilio y de los poderes. Aparte de que no se sabe qué va a aportar el registrador con la calificación del domicilio, resulta estremecedor imaginar lo que puede suponer que cada vez que un ciudadano se cambie de casa tenga que ir al Registro civil a inscribir su nuevo domicilio. Si se aplican los principios del Registro de la propiedad y mercantiles, el padrón municipal ya no servirá para probar el domicilio ante el Registro por lo que para acreditarlo el ciudadano tendrá que inscribirlo primero y pedir la correspondiente certificación, después, nuevamente previo pago del correspondiente arancel. Lo mismo puede decirse del otorgamiento y revocación de poderes, actos habituales y cotidianos de los ciudadanos que hasta ahora suponían pagar al notario, pero si prospera la reforma, implicará también tener que ir al Registro civil y satisfacer los honorarios. No se sabe si para la inscripción de negocios jurídicos en el Registro de la Propiedad o en el Registro mercantil, deberá acreditarse el poder o el domicilio sólo mediante certificación del Registro civil, por lo que de ser así el ciudadano tendrá que asumir el trámite y el coste.
¿Por qué, entonces, la reforma? Quizá, porque se tiene el poder para hacerla. Con la referencia al poder no me refiero a tener la mayoría necesaria en el Parlamento para aprobar esta reforma, porque ello, como para cualquier otra Ley, es la consecuencia lógica de nuestro sistema de representación política y, por tanto, la actuación política con base en las mayorías parlamentarias es perfectamente legítima y la base de la democracia. La referencia al poder, en este caso, tiene que ver con la capacidad de influencia de un colectivo para impulsar una reforma legislativa que supone la privatización de una institución pública en interés propio, sin tan siquiera tomarse la molestia de explicar los intereses públicos que la justifican y los beneficios que tal reforma reporta a los ciudadanos.
Cuando una Ley afecta de forma directa a un determinado colectivo muy cercano al poder político, elementales principios éticos y estéticos imponen un procedimiento legislativo especialmente cuidadoso y aséptico y aconsejan, entre otras cosas, una distancia sanitaria de los interesados. Sólo así los ciudadanos podrán tener la convicción de que el contenido de la norma no ha estado condicionado y mucho menos determinado por intereses particulares y privados, frente al interés público y general. Porque las mayorías parlamentarias garantizan la aprobación de las Leyes, pero no sé si son suficientes para ahuyentar los demonios del abuso de poder.