MANUEL ÁNGEL RUEDA PÉREZ
Notario de Valencia

LEY 8/2013 DE REHABILITACIÓN, REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANAS

En la reforma que la Disposición Final Duodécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio, introduce en el Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2008, de 20 de junio, que ya había sido modificado parcialmente por el Real Decreto Legislativo 8/2011, de 1 de julio, se pueden distinguir dos tipos de materias, algunas de pura ordenación territorial y urbanística, y otras con consecuencias en derecho privado mucho más marcadas. La reforma es muy extensa, por lo que haré alguna referencia a las primeras para desarrollar algo más las últimas.

Iniciativa en las actuaciones de transformación y edificatorias
Se modificada sustancialmente el art. 6 que regula la iniciativa en las actuaciones de transformación y edificatorias.
La iniciativa de los particulares, sean o no propietarios, para la ejecución de la urbanización, ya no se configura como un derecho. Por el contrario, se establece el deber de los particulares, sean o no propietarios, de contribuir en los términos establecidos en las leyes (autonómicas, se entiende), a la acción urbanística de los entes públicos.
Se reconoce la facultad de los particulares, sean o no propietarios, de participar en las actuaciones de transformación urbanística y edificatorias de iniciativa pública. Y se reconoce la iniciativa privada, aunque no como un derecho, y solamente a los propietarios, lo que, de momento elimina la figura del agente urbanizador no propietario.
La facultad de participación de los no propietarios, y de iniciativa de los propietarios, se concreta en la facultad de presentar a tramitación instrumentos de ordenación y gestión. Por entra de nuevo, sin ninguna duda, el urbanizador no propietario, pero contando con la previa iniciativa pública.
En todo caso, se mantiene la exigencia del respeto al principio de libre empresa y a los de transparencia, publicidad y concurrencia, en coherencia con la Sentencia de 26 de mayo de 2011 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Pero al contrario que el anterior art. 6.a) in fine, no se mantiene la posibilidad de que la legislación autonómica reconozca peculiaridades o excepciones a estas exigencias en favor de la iniciativa de los propietarios, lo cual pone en cuestión la actuación y la propia existencia de las Juntas de Compensación.

"La edificación sobre suelo urbanizado, que antes se consideraba como una facultad, pero también como un deber, pasa a ser configurado desde un punto de vista radicalmente distinto"

También desaparecen las anteriores leyes b), c) y d). De especial importancia, el derecho de consulta.

Las nuevas actuaciones edificatorias
La edificación sobre suelo urbanizado, que antes se consideraba como una facultad (art. 8.1,b TRLS) pero también como un deber (art. 9.1 TRLS), pasa a ser configurado desde un punto de vista radicalmente distinto. Se crea la figura de las “actuaciones edificatorias”. El nuevo art. 14, mantiene las denominadas actuaciones de transformación urbanística en sus dos modalidades de actuaciones de urbanización y de dotación. Pero al lado de aquellas, sitúa las nuevas actuaciones edificatorias (art. 14.2) considerando como tales las de nueva edificación y de sustitución de edificación existente, así como las de rehabilitación edificatoria. La transcendencia inmediata de esta nueva formulación se encuentra en las nuevas obligaciones que para estos casos impone el art. 16.3, de garantizar el realojamiento a los ocupantes legales, indemnizar a los titulares de construcciones y edificaciones que deban ser demolidas y, en su caso, completar la urbanización de los terrenos. Pero también, y esto es de mayor transcendencia, en la posibilidad de participación en el proceso, que se le reconoce no solo de los propietarios, sino también de particulares que no sean propietarios por aplicación directa del nuevo art. 6.2 y siempre garantizando el ejercicio de la libre empresa y de los principios de transparencia, publicación y concurrencia, lo que supone un cambio radical en relación con la situación anterior. Lo que sí es claro es que no están sujetas al nuevo requisito de aportación del informe o memoria de sostenibilidad económica (art. 15.4), ni al de evaluación ambiental (art. 15.1); ni, posiblemente, la aplicación de las exigencias del art. 11.1 (no modificado) de sometimiento a información pública y publicación, que tal artículo establece no solo para los instrumentos de ordenación territorial y urbanística sino también para los de ejecución urbanística; en la medida en que se entienda que las actuaciones edificatorias son instrumentos de ejecución urbanística, le sería de aplicación; corresponderá a las legislaciones autonómicas desarrollar esta cuestión.

Deber legal de conservación de los inmuebles
El deber legal de conservación de los inmuebles se desarrolla (art. 9) hasta extremos exagerados, con una redacción verdaderamente compleja. Afecta a toda clase de inmuebles, es decir, suelos en sus distintas situaciones, instalaciones y edificaciones. Según el Preámbulo, se desarrolla en tres niveles, 1º) básico, para garantizar la seguridad, salubridad y accesibilidad universal y el uso a que se destinan, 2º) de adaptación y actualización progresivas, y 3º) de mejoras de la calidad y sostenibilidad, y obras adicionales por motivos turísticos y culturales. Todas son a cargo de los propietarios, con excepción de estas últimas en las que participa también la administración. Las obras adicionales o de mejora en las edificaciones pueden llegar a la aplicación de las exigencias del Código Técnico de Edificación, lo que, según el Preámbulo, no constituye una aplicación retroactiva (excusatio non petita......).

"El deber legal de conservación de los inmuebles se desarrolla hasta extremos exagerados, con una redacción verdaderamente compleja"

Silencio administrativo
El art. 23 del R. Dto-ley 8/2011 introdujo un listado de casos en los que el silencio administrativo tiene la condición de negativo, frente a la regla general del silencio positivo del art. 43. de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común según la redacción dada por la Ley 4/1999. El citado artículo 23 queda derogado por la nueva Ley 8/2013 (Disposición derogatoria única número. 6), y su contenido pasa al art. 9.8 del TRLS, con una novedad, cual es, el cambio de orientación en las licencias de primera ocupación de los edificios que antes era un caso más de silencio negativo y ahora, se remite a las legislaciones autonómicas para situarlo como un caso de aplicación del régimen de comunicación previa o de declaración responsable, quedando así coordinado con el art. 20.1.b) inciso último.
Se completa esta regla con otra novedad. Cuando del procedimiento de comunicación previa o declaración responsable, no resulte que la edificación cumple los requisitos necesarios para el destino al uso previsto, se concede a la administración un plazo de seis meses para que pueda adoptar las medidas necesarias para el cese de la ocupación o utilización comunicada, sancionada, en caso de omisión de tales medidas, con responsabilidad a cargo de la administración por cualquier perjuicio ocasionado a terceros buena fe, cuyo importe, sin embargo, se puede repercutir al sujeto obligado a la presentación de la comunicación o declaración responsable. Y de nuevo aquí, otra regla de conexión con el Registro, al exigir la constancia, tanto de la comunicación previa a la administración como de las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística instadas en relación con el acto comunicado.

Complejos inmobiliarios
Completa y mejora la regulación sobre complejos inmobiliarios contenida en el art. 17.3.4 y 6 del TR Ley de Suelo 2/2008 (el último apartado introducido por el Real Decreto Ley 11/2011).
La nueva regulación del apartado 3 se refiere a todos los complejos inmobiliarios, tanto privados como mixtos. El párrafo primero (que no ha sido objeto de modificación) mantiene la exigencia de unidad de parcela. Y el segundo (totalmente nuevo), permite la unidad o pluralidad de fincas, siempre que éstas sean colindantes o estén separadas por suelos que tengan o vayan a tener la condición de dominio o uso público. Teniendo en cuenta que estos dos términos (parcela y finca) están utilizados en el sentido preciso que le atribuye las definiciones contenidas en el apartado 1 del mismo artículo (que no ha sido objeto de modificación alguna), la regulación queda perfectamente coordinada con el art. 24 LPH.
Entendida la noción de parcela como la unidad de suelo que tenga atribuída edificabilidad o uso urbanístico independiente, la exigencia urbanística de unidad de parcela, como atribución de edificabilidad unitaria e independiente a la base del complejo urbanístico, es también una exigencia del artículo 24 LPH, que resulta claramente de la imperativa indivisibilidad de elementos inmobiliarios como viales, instalaciones y servicios, y su, también imperativa, atribución inherente en condominio a los departamentos o unidades independientes.
El supuesto de finca única se coordina con la configuración de complejo inmobiliario como una sola comunidad de propietarios del art. 24.2.a) LPH, que desde el punto de vista registral había resuelto la Resolución DGRN 2 abril 1.980, con el conocido método del triple folio. Y el caso de pluralidad de fincas se corresponde con el supuesto de agrupación de comunidad del art. 24.2.b) LPH, ya que es criterio comúnmente admitido que las comunidades agrupadas tanto pueden serlo las que previamente hayan sido constituidas como tales, como la agrupación de meras fincas aún no edificadas.
Por tanto, se puede decir, que la fuerza expansiva de la regulación civil contenida en el art. 24 de la LPH, ha traspasado sus propios límites para influir decisivamente en la regulación administrativa que, de este modo, se adapta a aquella.
El apartado 4, ya existente, contempla el caso del complejo inmobiliario mixto, es decir, de suelo y vuelo público y subsuelo privado. Aclara que tales complejos pueden estar constituídos tanto por edificaciones ya realizadas como por suelos no edificados. Pero la gran novedad se encuentra en el tiempo del verbo. Antes decía "...podrá constituírse complejo inmobiliario..." Y ahora dice "...se constituirá complejo inmobiliario..." De esta fundamental modificación resulta el propósito claro del legislador de abandonar, en estos casos, el sistema tradicional de la concesión administrativa en favor de un particular para legitimar el uso privado del subsuelo, y sustituirlo, en todo los casos, por la nueva modalidad del complejo inmobiliario, con la consecuencia de la privatización permanente del subsuelo manteniendo el dominio público del suelo y vuelo, en los términos que, desde el punto de vista privado, fijara ya la trascendental Resolución de la DGRN de 5 abril 2002.
La exigencia imperativa del "autorización administrativa" para la creación y modificación de complejos inmobiliarios que estableció el apartado 6 de este art. 17, introducido por Ley 8/2011, se flexibiliza con un par de excepciones en la línea del art. 53.a) del R. Dto. 1093/1997, de remisión a la licencia de obras. No hay necesidad de autorización si el número y características de los elementos privativos son los que resulten de la licencia; ni cuando la modificación del complejo no provoque un incremento en el número de elementos privativos. De este modo, la exigencia de autorización solamente se mantendrá en los casos de licencias genéricas para todo el complejo que después se va completando con licencias específicas de cada núcleo de edificación, especialmente, en los casos de construcción por fases, lo cual supone aligerar extraordinariamente la tramitación administrativa previa al otorgamiento del documento notarial.
Sigue sin aclarar a qué administración corresponde el otorgamiento de esa autorización. Las citadas excepciones dan pie para confirmar la idea de que se trata de la administración municipal. Así lo entiende también la Res. 23 enero 2013 que lo argumenta en la modificación del art. 51.2 TRLS introducida por la Ley 8/2011 cuya finalidad -dice- es sujetar al control de la Comunidad Autónoma las autorizaciones que hayan concedido los Ayuntamientos, aunque sigue sin concretar cuáles son las consecuencias de ese control, que, por otra parte, no pueden afectar a los titulares del complejo inmobiliario ya inscrito.

"Queda claro el propósito del legislador de abandonar el sistema tradicional de la concesión administrativa en favor de un particular para legitimar el uso privado del subsuelo, y sustituirlo, en todo los casos, por la nueva modalidad del complejo inmobiliario, con la consecuencia de la privatización permanente del subsuelo manteniendo el dominio público del suelo y vuelo, Sin perjuicio de las exigencias administrativas, la legislación de suelo se va aproximando cada vez más a la civil y absorbiendo sus principios y reglas. Recordando aquella famosa frase, ¿estaremos civilizando el derecho administrativo?"

Como novedad, define el complejo inmobiliario pero con un ámbito de aplicación muy raquítico (no a la ley, ni siquiera al artículo, solamente a "...este número...") al que habrá que aplicarle una interpretación extensiva. El concepto es extraordinariamente amplio, con una doble exigencia, 1) organización unitaria de la propiedad inmobiliaria, y 2) combinación de elementos privativos de titularidad exclusiva y elementos comunes de titularidad compartida. Concepto que, por su amplitud, alcanza incluso a la propiedad horizontal más sencilla.

Declaración de obra nueva
Las novedades en esta materia son las siguientes.
1. La exigencia de la letra b) del apartado 1, introducido por el R. Dto. Ley 8/2011, que se concreta en la incorporación de la licencia municipal de primera ocupación, queda exceptuada en los casos en que se admita, en su sustitución, la comunicación previa o declaración responsable, lo que depende de cada legislación autonómica. En tales casos lo que se debe acreditar es la realización de la comunicación (escrito presentado en el registro de entrada del ayuntamiento) y el transcurso del plazo establecido. A ello habrá que añadir, mediante la oportuna nota simple informativa, la comprobación de que en el Registro no existe ninguna "resolución obstativa".  
2. En relación con las denominadas obras nuevas antiguas (apartado 4) desaparece el asiento registral de constancia de la situación de fuera de ordenación que había introducido el R. Dto-ley 8/2011, y que tanto confusión había causado. Y se regula, como novedad (letra c) la respuesta que el ayuntamiento, de manera forzosa y mediante resolución, debe remitir al Registro para su constancia por nota marginal, en los casos en que la declaración de obra no se basa en certificación municipal, y en cuya resolución debe constar "la concreta situación urbanística", con "delimitación de su contenido e indicación expresa de las limitaciones que imponga al propietario". Bienvenida esta importante mención, que enlaza directamente con la subrogación legal del art. 19.1 TRLS (que no ha sido objeto de modificación) y que supone el refuerzo del adquirente de buena fe, hasta ahora maltratado por la jurisprudencia del TC. El sistema se cierra con el reconocimiento de responsabilidad de la Administración (el ayuntamiento) por los daños y perjuicios económicos ocasionados al adquirente de buena fe por la omisión de la resolución anterior (párrafo segundo de la letra c); y repárese que habla del adquirente de buena fe sin más aditamentos, es decir, sin la exigencia de inscripción registral.

Afección real
Esta nueva regulación del deber legal de conservación de los inmuebles se completa con una medida verdaderamente drástica que supone una restricción extraordinaria a la libertad de actuación de los particulares, con un doble contenido.
Por una parte, la administración queda legitimada por ministerio de la ley, para "...imponer en cualquier momento la realización de obras para el cumplimiento del deber de conservación..." La inejecución injustificada de las obras ordenadas, autoriza a la administración a su realización subsidiaria o cualquier otra fórmula de reacción administrativa.
Por otra parte, el acto administrativo que ordene la ejecución de las obras "...determinará la afección real directa e inmediata, por determinación legal, del inmueble, al cumplimiento del deber legal de conservación...", que se hará constar en el Registro de la Propiedad y que gozará de la preferencia y prioridad establecida para la afección en los costes de urbanización, es decir, la supergarantía del art. 19.1 del R. Dto. 1093/1997. Y la resolución declaratoria del eventual incumplimiento y de aplicación del régimen sancionador correspondiente, será también objeto de constancia registral.
Por cierto que, hablando de afección real, los arts. 9.4 y 16.6, mantienen la afección real antes regulada en los arts. 9.3 y 16.2. Se trata de la afección de los terrenos, con carácter de garantía real, al cumplimiento de los deberes de la promoción de la actuación de transformación. Sigo considerando, como antes de la reforma, que ambos preceptos regulan la misma afección, pero esta afección no se solapa con la nueva del art. 9.2, ya que ésta, en relación con el suelo rural (art. 9.1 párrafo segundo) garantiza el deber de conservación y supone costear y ejecutar las obras necesarias para mantener los terrenos y su masa vegetal, es decir, justo antes de que sobre ese mismo suelo, se proceda a la promoción de obras de transformación.

Final
Como resumen final, se puede decir que, sin perjuicio de las exigencias administrativas, la legislación de suelo se va aproximando cada vez más a la civil y absorbiendo sus principios y reglas. Recordando aquella famosa frase, ¿estaremos civilizando el derecho administrativo?