FRANCISCO JAVIER MARTÍNEZ DEL MORAL
Notario Santa Cruz de Tenerife (Tenerife)

EL CATASTRO QUE VIENE

Circula un Anteproyecto elaborado por la DGRN de reforma de la Ley Hipotecaria y del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (en adelante LH y TRLCI), que bajo la apariencia de crear un sistema de coordinación institucional, alcanza fines bien distintos a los que debía estar llamados a regular.
El texto sólo incorpora un nuevo párrafo al art. 18 del TRLCI y dedica el resto de su regulación a la reforma de los arts. 9 a 11 y 198 a 210 de la LH.
Aunque el TRLCI queda intacto, la reforma pretende ir mucho más allá de lo que aparenta, configurando un sistema contradictorio con todos los principios y criterios básicos dibujados en la legislación catastral, alterando la naturaleza y funciones del sistema registral y regulando los mismos procedimientos hipotecarios –aunque de forma distinta y mucho más compleja-  que el Anteproyecto de Ley de Jurisdicción Voluntaria, redactado por la Comisión General de Codificación y recientemente aprobado por el Consejo de Ministros.
Para apreciar los principales cambios y alteraciones propuestos en la reforma conviene explicar con carácter previo cómo funcionan el catastro y el registro españoles.
Para comprender hasta qué punto la reforma se aparta de la lógica y de los sistemas imperantes en Europa, dedicaré la última parte de estas reflexiones a su comparativa y a extraer las conclusiones finales de este análisis.

El sistema catastral español
El catastro (art. 2.1 TRLCI) es una institución al servicio de los principios de justicia tributaria y asignación equitativa de los recursos públicos que, al más alto rango normativo, garantiza el art. 31 de la CE.
Para conseguir esos objetivos el catastro busca la conciliación de sus datos con la realidad investigando dos extremos: quién es titular catastral y cómo es la finca real.
La investigación se verifica partiendo de las declaraciones del titular catastral, a quien se impone el deber de colaboración con el catastro so pena de sanción pecuniaria y de la pérdida de la oponibilidad erga omnes de los pronunciamientos catastrales (art. 10.2 TRLCI).
Esas declaraciones del obligado tributario pueden llegar al catastro de dos formas. Bien directamente mediante declaración del titular ante la oficina catastral, aportando las pruebas y documentos que acrediten la titularidad catastral y la configuración real de la finca (art. 13.2 TRLCI). O bien, como ocurre en la inmensa mayoría de los casos, mediante las manifestaciones que realizan los otorgantes, a requerimiento obligado del notario, en el momento de la autorización, a la vista de la certificación catastral descriptiva y gráfica -y de la descripción literaria de la nota registral- que deben incorporarse al título para su ulterior validación catastral (art. 18.2 TRLCI y 175 del Reglamento Notarial)¹.

"El catastro (art. 2.1 TRLCI) es una institución al servicio de los principios de justicia tributaria y asignación equitativa de los recursos públicos que, al más alto rango normativo, garantiza el art. 31 de la CE"

Este procedimiento de declaración fehaciente del obligado tributario y de determinación técnica del objeto permiten que los asientos y certificaciones catastrales estén protegidos por una presunción de certeza, en lo concerniente a las características físicas, económicas y jurídicas de las fincas, entre ellas, la localización y la referencia catastral, la superficie, el uso o destino, la clase de cultivo o aprovechamiento, la calidad de las construcciones, la representación gráfica, el valor catastral y el titular catastral. Los asientos registrales sólo prevalecen en lo concerniente a los aspectos jurídicos (art. 3 TRLCI), salvo que éstos procedan de un título de fecha posterior al último publicado (art. 9.5 TRLCI).

El sistema registral español
El registro de la propiedad es una institución que tiene por objeto proporcionar la cognoscibilidad por la comunidad de los títulos con trascendencia real inmobiliaria.
Se trata de un registro voluntario de títulos y cuyos efectos no extienden a los datos físicos de las fincas (arts. 1.2 y 38 de la LH.)².

"La reforma propuesta por la DGRN tiene como objetivo directo alterar  ese orden natural para su patrimonialización exclusiva por el colectivo registral, generando una duplicidad de funciones con el objeto de refiscalizar registralmente las actuaciones desarrolladas previamente por los ciudadanos, los funcionarios del catastro y los notarios"

Ahora bien, los efectos que la Ley anuda al título inscrito no proceden de la inscripción sino de su cognoscibilidad. Unas veces esos efectos se producen desde que está publicado y es cognoscible (efecto directo) y otras tras un lapso de tiempo (efecto diferido).
Así se aprecia con toda nitidez en el registro mercantil, que condiciona sus efectos al transcurso de quince días desde la publicación en el BORME de la inscripción.
En el registro de la propiedad. no faltan supuestos en que se condicionan los efectos de la cognoscibilidad al transcurso de un lapso de tiempo de dos años desde la inscripción. Así cuando no es el titular que publica el registro -sino sus herederos- quienes realizan el acto. O cuando la finca o parte de ella carecía de publicidad registral anterior y, en consecuencia, era desconocida.
Como es natural, antes de publicar registralmente las titularidades es necesario depurar la información del objeto sobre el que recae el derecho que se quiere hacer cognoscible. De ahí que la depuración de la información física (definición del objeto) se articula como una actividad necesariamente previa a la inscripción hasta el punto de posponer la inmatriculación registral hasta la conciliación del catastro con  la realidad de la finca.

La reforma del Anteproyecto
La reforma propuesta por la DGRN tiene como objetivo directo alterar  ese orden natural, generando una duplicidad de funciones con el objeto de refiscalizar registralmente las actuaciones desarrolladas previamente por los ciudadanos, los funcionarios del catastro y los notarios.
El TRLCI, con toda lógica, establece un procedimiento de conciliación de la realidad con el catastro, porque la justicia tributaria impone que los datos tributarios se ajusten a la realidad. Por ejemplo, en una compraventa, el vendedor está obligado a definir -y el comprador a cerciorarse- de los atributos físicos del objeto, para evitar un consentimiento viciado, desde un punto de vista sustantivo. Pero también, desde una perspectiva tributaria, el art. 18.2 del TRLCIL exige al notario que obtenga esa declaración de los interesados a la vista de la certificación gráfica catastral y, en su caso, que inicie un procedimiento de subsanación de discrepancias. Lograda esa conciliación y definido el objeto del derecho, resulta absurdo regular una coordinación registro-catastro. Si el catastro es expresión de la realidad (como consecuencia de la conciliación) lo que procede registralmente es reconocer la realidad y acatar la presunción de certeza y, en los supuestos dudosos, poner en marcha un procedimiento de corrección de los datos literarios erróneos u obsoletos del registro. Pero esto no es un procedimiento tributario, es un procedimiento registral o judicial, para adaptar el registro a la realidad, sujeto a la rogación del titular o del inmatriculante; y totalmente voluntario (a diferencia de los procedimientos tributarios de conciliación y de subsanación de discrepancias catastrales, que son un deber del contribuyente).

"El protagonismo para entrar ex post se alcanza negando validez a lo establecido ex ante, extendiendo los efectos de la presunción de exactitud del art. 38 de la LH a los datos físicos de la finca, desde que así lo decida el registrador, que es tanto como convertir -de forma subrepticia- el registro de títulos en un registro de fincas, aún a costa de mantener en el mismo sistema jurídico dos presunciones diferentes, una para cada base gráfica"

A falta de exposición de motivos las razones que parecen justificar la reforma las sintetizo seguidamente.

1.- Esconder las carencias del sistema registral.
El registro está basado en descripciones literarias obsoletas y es incapaz de corregir, evolucionar y suministrar a tiempo real información relevante para la comunidad.
Este objetivo se busca ninguneando el éxito de la revolución tecnológica del Catastro desde 1996 hasta nuestros días, que ha sido capaz de crear con fondos públicos una herramienta fiable, disponible en la web para su consulta a tiempo real, permanentemente actualizada y gratuita, que contrasta con el incumplimiento de la Leyes 24/2001 y 24/2005 por el colegio de registradores de permitir a los ciudadanos el acceso a tiempo real y on line al contenido de los libros registrales.
Para usurpar ese protagonismo el anteproyecto crea un estrafalario sistema de descoordinación registro-catastro, piedra angular de toda la reforma, que se esconde bajo la apariencia de disciplinar un procedimiento de coordinación que –a la postre- es por definición completamente inútil, a menos que se considere de utilidad duplicar –a toro pasado- las actuaciones administrativas para que los registradores puedan explotar comercialmente una base gráfica y devengar nuevos conceptos arancelarios o paraarancelarios.

Dotar de protagonismo a los registradores frente al catastro en la definición real del objeto del derecho.
En la actualidad, como es natural, se trata de una actividad necesariamente previa a la inscripción y a la prestación del consentimiento informado.
Para lograr este efecto el anteproyecto pulveriza la presunción de certeza catastral de la finca conciliada y los efectos derivados de su validación. El protagonismo para entrar ex post se alcanza negando validez a lo establecido ex ante, extendiendo los efectos de la presunción de exactitud del art. 38 de la LH a los datos físicos de la finca desde que así lo decida el registrador, que es tanto como convertir -de forma subrepticia- el registro de títulos en un registro de fincas, aún a costa de mantener en el mismo sistema jurídico dos presunciones diferentes, una para cada base gráfica. De manera que si ambas coinciden, sobra una. Y si son divergentes una presunción debe prevalecer frente la a otra, por lo que también sobra una. Y ese choque de presunciones sólo puede ser resuelto por el sistema jurídico en favor de la presunción de certeza catastral que se encuentra al servicio de la justicia tributaria.

3.- La necesidad de salvar al soldado geobase³.
Si existe una sola base gráfica no hay manera humana de justificar una coordinación o descoordinación. Para conseguir la sumisión del catastro a la decisión última del registrador (incluso tratándose de fincas catastrales conciliadas con la realidad) resulta necesario legalizar y rentabilizar el denominado GEOBASE, que es una base gráfica registral privada, predispuesta por los registros para la explotación comercial de su programa TEMPLE, propiedad de una cooperativa de registradores.

Enterrar el problema generado en los últimos diez años por predisponer el cobro masivo de un ilusorio servicio de emisión, validación y coordinación de bases gráficas registrales.
Las bases gráficas registrales son privadas, no validan ni coordinan nada, no devengan arancel, carecen de efectos, no pueden predisponerse y menos aún cobrarse.
Las asociaciones de consumidores no se han percatado hasta la fecha de las percepciones irregulares de honorarios registrales por servicios predispuestos de geobase y validación catastral, que afecta a millones de usuarios. El anteproyecto pretende legalizar esta base alternativa de alto valor crematístico.⁴
La Resolución de la  Subsecretaría de Justicia de 2 de agosto de 2012, corrige el criterio del Colegio de registradores, que apoya el devengo, y considera que no puede percibirse arancel ni retribución alguna por tales servicios. Y la SAP de Santa Cruz de Tenerife de 12 de diciembre de 2012 fue concluyente al afirmar que se trata de un servicio privado que prescinde, no ya del consentimiento, sino del conocimiento de los interesados y, en consecuencia, carece de efectos, por lo que resulta evidente que a los usuarios se les ha vendido humo.
A fortiori, el art. 15 de la Ley de incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones pública establece que el personal a que se refiere esta Ley no podrá invocar o hacer uso de su condición pública para el ejercicio de actividad mercantil, industrial o profesional. En el art. 12 se prohíbe a los registradores  el desempeño de actividades privadas, incluidas las de carácter profesional, sea por cuenta propia o bajo la dependencia o al servicio de Entidades o particulares, en los asuntos en que esté interviniendo o haya intervenido por razón del puesto público.

El procedimiento crematístico de coordinación registral extraterrestre
Anticipaba que el anteproyecto regula un procedimiento de descoordinación que permite la creación de una ficción extraterrestre, la registral, que se antepone a la realidad física conciliada, lo que obliga a pasar por la caja registradora para reproducir sucesivamente en el registro lo que ya figura en el catastro.
Así, el art. 9 LH comienza diciendo que el registro asigna derechos. Esta feliz expresión es el ariete utilizado por la DGRN para pulverizar la presunción de certeza catastral y avanzar hacia la inscripción constitutiva independizada del consentimiento del titular. De ahí que la letra j) de este mismo artículo se refiere al acta de inscripción regulada en el art. 238 de la LH (que, por cierto, no regula acta registral alguna) entendiendo que el registrador con su firma sólo garantiza que el acta coincide con el asiento, no con la declaración del titular, negándole valor jurídico a esa declaración que ha producido sus efectos catastrales, para negar valor a la presunción de certeza catastral y a la validación pública.
Estarán conmigo que semejante cambio del sistema exige una reforma integral del Código Civil, la legislación hipotecaria, la catastral, la ley de enjuiciamiento civil y muy probablemente de la Constitución.
El mismo artículo 9 de la LH obliga a presentar el título en el registro junto a la certificación catastral. Lo cierto es que el título ya incorpora esa certificación y la declaración de quien conoce la finca sobre su ajuste o no con la realidad. La idea de la DGRN es incorporar la certificación catastral al folio real, para independizarla de la actualización catastral y de las declaraciones de los otorgantes.
Este peculiar sistema se desarrolla en la reforma del art. 10.2 de la LH. Si el registro coincide con la realidad catastral (finca conciliada), el registrador declara que la finca ha quedado coordinada gráficamente con el catastro, como si no lo estuviera hasta ese momento. La realidad es otra, lo que ha quedado conciliado con la finca real (y catastral) es el registro, algo que tiene carácter voluntario para el titular.
Más sorprendente es el párrafo siguiente: si el registro no coincide con la realidad el registrador traslada esta circunstancia al catastro para que éste incoe el procedimiento oportuno. Esto es, para que abandone la realidad y se ajuste a la coordinación registral extraterrestre. En otras palabras, el redactor del anteproyecto, como considera que el registro asigna derechos, parte de la hipótesis de que el obligado tributario y el catastro se equivocan, porque así lo entiende el registrador en sus tareas de explotación  comercial del GEOBASE. Sólo así se explica que deba ponerse en marcha un procedimiento tributario de subsanación de discrepancias, en vez de un procedimiento registral o judicial.
El art. 10.5 de la LH pretende que el registro, que es una base de datos que se explota comercialmente a través de exclusivas territoriales, basada en titularidades de larga duración, de actualización voluntaria y esporádica, con descripciones literarias, plagadas de errores y obsolescencias, y en permanente desactualización, se considere más exacta, en términos físicos, que un catastro que se actualiza permanentemente de forma interconectada⁵, cuyos datos han sido depurados por medio de su personal técnico, especializado en el análisis territorial, a través de procedimientos reglados que han demostrado su fiabilidad, en cumplimiento del deber que pesa sobre los titulares catastrales de declararlos, cuyas descripciones son gráficas y georreferenciadas, interconectada con aplicaciones de localización como Google maps, de consulta gratuita, a tiempo real y on line.
Para conseguir este objetivo de primacía física del registro sobre el catastro, aquél no puede utilizar sus ridículas descripciones literarias, por lo que el art. 9c) permite al registrador la utilización  con carácter auxiliar de “otras representaciones gráficas disponibles” sin definir cuáles son esas representaciones disponibles, que es tanto como dejar en manos del colectivo registral resucitar al soldado Geobase.
Si ya resulta llamativo que ese catastro paralelo privado se elabore por el registrador y sus efectos, según los nuevos arts. 10.5 y 199 de la LH, pulvericen los efectos del catastro (y, por tanto, desequilibren la justicia tributaria) aún lo es más que esas desconocidas representaciones no sean de acceso al público y puedan servir para justificar calificaciones registrales, rebasando los estrictos soportes (título y los asientos del registro) de que pueden disponer los registradores, conforme al art. 18 de la LH.

La doble base gráfica del procedimiento inmatriculador
En la regulación del expediente de dominio alcanza el anteproyecto el punto culminante de su delirio. Los nuevos artículos 202, 205 y 208 de la LH, aspiran a conseguir lo que ni los más radicales dualistas se han atrevido a soñar: que ningún titular de dominio pueda oponerse, pasado el plazo de cognoscibilidad, al inmatriculante, de manera que el registro se convierte en un coladero, que si bien puede tener algún sentido para el subadquirente del art. 34 de la LH, ahora se extiende a toda la realidad jurídica extrarregistral, incluso contra quien no ha sido parte de la cadena traslativa del inmatriculante.
Tampoco el catastro sale indemne del procedimiento de inmatriculación, que parte de dos descripciones diferentes: literaria y georreferenciada, quizás para justificar la necesidad de la coordinación o de la descoordinación posterior, siguiendo la célebre doctrina del bombero pirómano: para crear discrepancias y hacer necesaria la coordinación o la descoordinación, es necesario que existan dos (o más) bases. Y si el software pertenece a una cooperativa de registradores y la explota comercialmente un colectivo registral, pues mucho mejor.

El Catastro en Europa
En Europa existen cuatro países sin institución catastral gráfica y georreferenciada: Croacia, Irlanda, Malta y Reino Unido.
En los países que cuentan con catastro⁶, éste comprueba con carácter previo a cualquier inscripción la situación física de la finca, asignando para ello la nueva referencia catastral, si fuere necesario (en caso de segregación, división, etc). Todos los datos de localización en el territorio (cabida, linderos y georreferenciación) los define exclusivamente y con carácter previo la institución catastral, hasta el extremo de que se exige acompañar al título una cartografía topográfica catastral como base imprescindible e inexcusable de la inscripción.
En quince países de la Unión, catastro y registro son la misma institución.
En los catorce restantes donde ambas instituciones no están fusionadas, han optado o están trabajando para que el día 1 de enero de 2014 la base de datos de ambas sea la misma: La que provee el Catastro.
En los países de la antigua órbita socialista, la Comisión europea financió y obligó a implantar sistemas de oficina única catastro-registro, porque la tendencia en Europa es la absorción por el catastro del registro de la propiedad (Suecia en 2008 o Finlandia en 2010) de modo que los funcionarios del Catastro son los encargados de verificar la situación física de la finca y proceder a publicar jurídicamente las consecuencias de esa previa validación física.

"Ese choque de presunciones sólo puede ser resuelta por el sistema jurídico a favor de la presunción de certeza catastral que se encuentra al servicio de la justicia tributaria"

Y, en fin, en todos los países de Europa, tanto los funcionarios catastrales como los del registro de la propiedad perciben un sueldo con cargo a la asignación presupuestaria. Desde el día 1 de enero de 2013, el conservateur des hipoteques francés también. Sólo España permite a los registradores cobrar sus honorarios por medio de un arancel, sometiendo a los usuarios a un triple coste: el de cada base (la catastral a través de tasas y presupuestos del Estado, y la registral, mediante el pago de su arancel) y el de los procedimientos de coordinación-descoordinación.

Conclusiones
España es el único país en el que Catastro y Registro no actúan con la misma base gráfica e identificación alfanumérica de finca o parcela.
Es el único país en donde los registradores pueden, siquiera sea con carácter privado, utilizar una base gráfica privada (Sistema GEOBASE) y un código de identificación de finca (Código IDUFIR), al margen de los que según el TRLCI dan fe física de la descripción e identificación de las fincas.
Es el único país en el que se admite con naturalidad que unos funcionarios públicos (registradores de la propiedad) cobren irregularmente por una publicidad de sus bases gráficas que carecen de efecto jurídico alguno.
Es el único país que triplica los costes de delimitación gráfica del territorio: la base catastral, la base registral y el coste de la coordinación y descoordinación registral.
Y, en fin, España es el único país que castiga al ostracismo al servicio público que ha evolucionado de forma ejemplar en los últimos años, a un coste eficiente, hasta generar una modélica oficina virtual del catastro, y beneficia a un colectivo monopolista que lleva más de doce años incumpliendo la obligación de crear y costear esa misma oficina de acceso on line al contenido del registro, además de haber cobrado irregularmente millones de sobrepercepciones arancelarias por predisponer un servicio paralelo de bases gráficas y validaciones que carecen de efectos.
El Anteproyecto no sólo va al revés del mundo… Es el mundo al revés.

¹ Este procedimiento de declaración en documento notarial se funda en la eficiencia de las economías de gama, que hace referencia a la reducción del coste de producción conjunta de diferentes productos o servicios, dadas las coincidencias relativa tanto a las necesidades de inversión, ya que el capital humano preciso para recibir fehacientemente esas declaraciones y pruebas puede ser alternativamente un funcionario catastral o uno notario,  como al tiempo u ocasión de producción de servicios, que pueden ejecutarse simultáneamente en el momento más oportuno de prestación del consentimiento, entrega de prestaciones y articulación de garantías, sin necesidad de duplicar tales trámites en el catastro, que recibirá dicha información para su validación sin comparecencia del contribuyente y directamente desde la notaría.
² Así lo ha reconocido también el TS en numerosas sentencias; por todas, STS 31 de enero 2001 que declara nulas las disposiciones del reglamento hipotecario sobre las bases gráficas registrales.
³ En expresión acuñada por Ricardo Cabanas en esta Revista en mayo de 2013. http://www.elnotario.es/index.php/cambio-de-criterio/3443-salvar-al-soldado-geobase
⁴ Las facturas registrales trocean el arancel por geobase en pequeñas sumas de conceptos arancelarios de lo más variopinto. La factura más común comprende los siguientes conceptos y tarifas por cada finca o derecho: Certificación GEOBASE: 6 euros; por nota marginal BEOBASE: 9 euros; y por dictamen de validación: 6 euros. Total 21 euros por cada finca o derecho.
⁵ Por ejemplo, el cambio de titularidad de una finca produce automáticamente la actualización de los datos en las colindantes.
⁶ Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Hungría, Islandia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Noruega, República Checa, Rumania y Suecia. También Suiza.