JAVIER MARTÍNEZ LÁZARO
Magistrado de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional

El marco del Anteproyecto de Ley
El mal funcionamiento  de una  institución, como el de cualquier organización, puede obedecer a que por su diseño no es útil para atender a la finalidad para la que fue concebida o simplemente a que está mal gobernada.  Cuando se trata de instituciones en crisis lo normal es que ambos factores se entremezclen y retroalimenten mutuamente: el deficiente diseño institucional impide un buen gobierno y el mal gobierno es incapaz de  las modificaciones precisas de la organización para su adecuado funcionamiento. Obviamente,  cualquier intento de solución pasa por un buen diagnóstico de los problemas que aquejan a la institución enferma, un buen proyecto de tratamiento que  de forma realista defina las modificaciones necesarias y posibles y la voluntad decidida de llevarlas a cabo.
Existe un cierto consenso sobre que la  justicia es una institución en permanente crisis.  A viejos problemas como la escasa confianza de los ciudadanos en la institución, los inacabables procedimientos o  la  incapacidad para dar respuestas rápidas y eficaces a graves problemas como  la corrupción se unen otros nuevos como el encarecimiento de la justicia que impide una tutela eficaz de los derechos de quienes carecen de los medios económicos necesarios para litigar frente a los más poderosos económicamente.
Distintos proyectos han tratado de propiciar reformas  estructurales que ofreciesen una solución de conjunto capaz de modernizar en profundidad la administración de la justicia. Recuérdense los Pactos de Estado de la Justicia suscritos por el Partido Popular  y el Partido Socialista y apoyados por todo el arco parlamentario o el Libro blanco de la Justicia realizado por el Consejo General del Poder Judicial. Ambos textos, elaborados hace ya más de una década, surgieron de un entusiasmo reformador que se fue poco a poco diluyendo y no produjo resultados sensibles. Desde mi punto de vistas las causas de su  fracaso habría que buscarlas en el escaso interés de los gobernantes de turno por construir una justicia moderna y eficaz, su intento indisimulado de controlar las instituciones judiciales y, también, el corporativismo de jueces, magistrados y otros operadores de la justicia, más interesados, en ocasiones,  en mantener unas prerrogativas no siempre justificadas que en abordar los problemas de fondo de la institución.
Es en este marco en el que se presenta   por el Ministerio de Justicia el Anteproyecto de la nueva  Ley Orgánica del Poder Judicial.  En su texto se evita analizar las causas de los fracasos anteriores, obvia la responsabilidad de los sucesivos gobiernos  y reduce los problemas de funcionamiento de la justicia a problemas meramente de diseño y organización.

"Cualquier intento de solución pasa por un buen diagnóstico de los problemas que aquejan a la institución enferma, un buen proyecto de tratamiento que  de forma realista defina las modificaciones necesarias y posibles y la voluntad decidida de llevarlas a cabo"

Finalidad de la reforma
En su Exposición de Motivos se justifica la nueva ley en la necesidad de adaptar las estructuras judiciales a la realidad social y jurídica actual que exige un alto grado de eficiencia y agilidad en el sistema judicial. El Anteproyecto –dice la Exposición de Motivos- no solo contiene una reforma  de carácter global sino también estructural, en la que se propone un cambio radical del modelo de la Justicia española para acomodarla a las necesidades del Siglo XXI.
El texto  es fruto de un gobierno de mayoría absoluta y se nota. Un cambio radical como el que se pretende debería haber ido precedido de negociaciones con otras fuerzas políticas, con los agentes sociales y los profesionales afectados, si verdaderamente se busca un cambio que vaya más allá de la  duración del gobierno de mayoría absoluta y  quiere proyectarse a lo largo del Siglo XXI. Esta ausencia de consenso sobre cuestiones esenciales de la organización judicial, si no se subsana en la tramitación del Anteproyecto, pronostica nuevas  reformas de la actual reforma, cuando cambie la actual mayoría política. Se convertiría así simplemente en otra reforma de las más de de cuarenta que ha sufrido la legislación orgánica judicial en los últimos 30 años.
Hay más. Gran parte de la futura organización judicial se supedita la futura Ley de Planta y Demarcación Judicial que no está prevista siquiera que se presente en esta legislatura. Se trata de una Ley de extrema complejidad porque la desaparición de los actuales partidos judiciales, que han tenido una enorme importancia en la configuración de la organización territorial del Estado, puede afectar a los intereses de municipios y provincias por lo que es susceptible de generar una gran conflictividad.
Y está también  la cuestión de la financiación. Los que visitan juzgados y tribunales con frecuencia pueden ver las secretarías atestadas de expedientes, ubicadas en locales muchas veces inadecuados y  dotadas de sistemas informáticos atrasados. Muy alejados  de lo que debía ser esa oficina moderna y eficaz de la que tanto se habla. La reforma que se preconiza requiere, si como dice busca un alto grado de eficiencia y agilidad en el sistema judicial, importantes inversiones financieras que no se prevén y sin las cuales no será posible.

"El texto  es fruto de un gobierno de mayoría absoluta y se nota. Un cambio radical como el que se pretende debería haber ido precedido de negociaciones con otras fuerzas políticas, con los agentes sociales y los profesionales afectados"

Hay un principio que no se enuncia en el Anteproyecto y sin embargo es  en el que se confía para el éxito de la reforma y al que responden muchas de las nuevas propuestas: el afianzamiento del principio de autoridad.  Es este principio  el que informa la disminución de poderes del Consejo General del Poder Judicial a favor del Gobierno. En el seno del Consejo, el reforzamiento de la Comisión Permanente y la disminución de facultades del Pleno. En el ejercicio de la función jurisdiccional es también este principio el que justifica la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Tribunal Supremo; y desde luego al que responde la prohibición de crítica por los jueces y sus asociaciones de las resoluciones judiciales.   Francamente, no creo que exista en la administración de justicia un problema de autoridad sino de buen gobierno. Y sin un buen gobierno el abuso del principio de autoridad solo sirve para ocultar la mala praxis de los que gobiernan: no contribuye a solucionar los problemas, sino a disimularlos y agravarlos.

Contenido de la reforma
El anteproyecto aborda multitud de materias y en el escaso espacio de este artículo solo puedo referirme a las de mayor transcendencia.
En lo que respecta al sistema de fuentes del derecho el Anteproyecto  establece el valor vinculante de la jurisprudencia. Lo tendrá aquella  que el Tribunal Supremo, en reuniones trimestrales, determine, por mayoría de tres quintos de los Plenos de cada Sala,  entre los fundamentos de derecho de las resoluciones dictadas en ese periodo. Se establece la posibilidad de que los jueces que consideren dicha jurisprudencia inconstitucional, manifiestamente injusta o contradictoria  formulen una cuestión jurisprudencial previa, a semejanza de la cuestión de inconstitucionalidad. Esta posibilidad de distinción entre jurisprudencia vinculante y la que no lo es  ha sido objeto de numerosas críticas, que consideran se confunde la labor del Tribunal Supremo como intérprete de la Ley con la del legislador, se coarta el trabajo de interpretación de  los tribunales inferiores o se vulnera el principio de legalidad penal.
El propio Tribunal Supremo, en el informe elaborado a petición del Consejo General del Pode Judicial,  no ha dudado en criticar la reforma porque, aunque es cierto que la igualdad en la aplicación de la Ley y la efectiva seguridad jurídica son   aspiraciones irrenunciables, “no deben buscarse con medios que creen más disfunciones que progresos en esa dirección”. Propone en su informe que, sin necesidad de explicitar el carácter vinculante de la jurisprudencia, la Ley se limite a recordar la necesidad de interpretar las leyes y demás normas que componen el ordenamiento jurídico “de conformidad” con la jurisprudencia, sin perjuicio de que los jueces puedan separarse de la misma de forma motivada.

"La propuesta de mayor  calado en el ámbito de organización de los Tribunales es la introducción de los Tribunales Provinciales de Instancia como órgano judicial de primer grado para todos los órdenes judiciales"

La propuesta de mayor  calado en el ámbito de organización de los Tribunales es la introducción de los Tribunales Provinciales de Instancia como órgano judicial de primer grado para todos los órdenes judiciales. La propuesta busca una mayor flexibilidad de la organización judicial e implica la desaparición de los tradicionales partidos judiciales. Desaparecen los juzgados y audiencias cuyas funciones son asumidas por “unidades judiciales”  y “secciones”;  el conocimiento de los asuntos podrá corresponder a jueces unipersonales o colegiados. Ello implica la desaparición de los decanos, un órgano de gobierno que había demostrado su utilidad.  Aunque el objetivo perseguido, conseguir una mayor flexibilización de la estructura judicial y romper la tradicional vinculación juez-juzgado, es loable, el mecanismo utilizado es demasiado traumático. Es cierto que muchos partidos judiciales no justifican hoy su existencia y que el mapa judicial necesita una urgente modificación. Pero la sustitución de todos ellos por un único partido provincial es excesiva. Se  podrían haber mantenido los partidos judiciales en los territorios que por su población o circunstancias resultase justificado, sin perjuicio de adoptar las medidas necesarias para asegurar una mayor flexibilidad de la organización y una mejor asignación de recursos.  Como ya hemos dicho, la efectiva aplicación de la medida dependerá de la futura Ley de Planta y Demarcación que sin duda no estará exenta de dificultades.
El viejo debate sobre la atribución de la instrucción de los delitos al juez o al Fiscal se resuelve por el momento y a la espera de la futura Ley de Enjuiciamiento  Criminal atribuyendo la instrucción al juez de garantías de la instrucción. Y se establece la posibilidad en determinadas circunstancias de que la instrucción se atribuya a una sección colegiada. La medida, dirigida probablemente a impedir el estrellazgo judicial en determinados procesos, puede contribuir a hacer inviable la investigación de casos complejos que requieren de decisiones rápidas y efectivas; y no supone la aportación de garantías adicionales: recuérdese que las resoluciones de los jueces de instrucción son recurribles ante tribunales colegiados.
El Anteproyecto incorpora también la modificación introducida en la elección y competencias del Consejo General del Poder Judicial por Ley y las modificaciones que eliminan las posibilidades de ejercicio por la jurisdicción española  introducidas por Ley Orgánica 1/2014. Ambas normas han sido objeto de recurso de inconstitucionalidad  y se encuentran  pendientes de la resolución del Tribunal Constitucional.
En fin, el Anteproyecto  aborda múltiples materias pero para su desarrollo será preciso la modificación de la Ley de Planta y Demarcación, postergada por el momento, e importantes aportaciones financieras que por ahora  no están previstas. Elaborado desde la mayoría absoluta por el partido del gobierno, precisará si se quiere que la reforma vaya más allá de la legislatura de consensos más amplios que deberán construirse durante la tramitación del Anteproyecto. De no ser así, es de temer que se trate de uno más de los proyectos de reforma de la justicia que acaban por diluirse y olvidarse. Nuevamente  del inicio de un camino hacia ninguna parte.