GABRIEL ELORRIAGA
Presidente de la Comisión de Hacienda y Administraciones Públicas y Diputado por Madrid en el Congreso de los Diputados

El pasado 25 de junio vio la luz en el Boletín Oficial del Estado la ley 12/2015 de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España en la que he tenido el honor de trabajar como ponente durante su trámite parlamentario. Para comprender mejor los porqués de la nueva norma y de su configuración conviene comenzar recordando ahora los tres precedentes normativos más inmediatos.
El Real Decreto aprobado por la Presidencia del Directorio Militar de Primo de Rivera, el 20 de diciembre de 1924, no mencionaba de manera directa a los sefardíes. En su Exposición de Motivos identificaba a los destinatarios de la norma como “antiguos protegidos españoles o descendientes de éstos y, en general individuos pertenecientes a familias que en alguna ocasión han sido inscritas en Registros españoles”. De ellos dice que muchos están en la “errónea creencia” de que poseen la nacionalidad española y destaca sus “sentimientos arraigados de amor a España” y su “voluntad de ser españoles”. Consideraba el decreto de 1924 que ni la Constitución ni el Código Civil permitían la naturalización conjunta de una colectividad – algo que igual podría afirmarse hoy – y por ello optó por utilizar el procedimiento individualizado de “carta de naturaleza”. Esta norma, poco difundida entre los interesados, dio paso a un número relativamente pequeño de nacionalizaciones durante su previsto plazo de vigencia pero encontró todo su sentido poco más tarde, en los primeros años 40. De manera taxativa el decreto establecía un plazo “improrrogable” para su aplicación que terminaba el 31 de diciembre de 1930 a pesar de lo cual algunos lúcidos y audaces miembros del servicio diplomático español lo aplicaron en plena Guerra Mundial para dar así protección y amparo a miles de judíos perseguidos por el horror nazi que de esta forma consiguieron salvar sus vidas.
El Decreto-Ley de 29 de diciembre de 1948 sí mencionó expresamente a “los sefardíes, antiguos protegidos de España”, y ofreció la nacionalidad española a todos aquellos residentes en Egipto y Grecia que previamente habían estado inscritos en los Registros Consulares correspondientes, así como a sus cónyuges e hijos. En realidad las normas de 1924 y 1948 tenían un origen común: la necesidad de solucionar los muchos problemas surgidos a raíz de la desintegración del Imperio Otomano y, en particular, contribuir a la aplicación del Tratado de Lausana que definió las fronteras de gran parte de los países situados en las orillas del Mediterráneo oriental y dio lugar al nacimiento de la Turquía moderna. El tratado preveía un mecanismo de “intercambio de población” con el propósito de acomodar a las diferentes minorías nacionales en las fronteras correspondientes de los países emergentes y reconocía la condición de “protegidos” por unos u otros países a todos aquellos que quedaban fuera de sus fronteras “naturales”. En este brutal ejercicio de ingeniería político-social los judíos sefarditas residentes fuera de las nuevas fronteras turcas, que históricamente habían sido protegidos por sus autoridades imperiales, quedaron encomendados a la protección del reino de España. De nuevo la norma de 1948 encontró todo su sentido con retraso pues fue en 1956, tras la Guerra del Sinaí, cuando tuvo plena eficacia para facilitar la salida de Egipto de muchas familias sefardíes.
El tercer y más inmediato precedente lo encontramos en la reforma del Código Civil operada por la ley 51/1982. La nueva redacción dada entonces al artículo 22 concedió a los sefardíes la posibilidad de adquirir la nacionalidad española por residencia, asimilándolos así a los nacionales de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal, si bien exigiéndoles sólo a aquellos la renuncia previa a su nacionalidad anterior.

"El Gobierno al comienzo de la Legislatura que ahora impulsó un proyecto de ley que ofreciese un cauce más transparente, reglado y ágil para la nacionalización de los sefardíes"

Un último acontecimiento nos lleva hasta la reciente ley. A partir del año 2004 ha sido práctica habitual la concesión a ciudadanos sefardíes de la nacionalidad española por carta de naturaleza. Este cauce, que ha permitido a unos 800 solicitantes adquirir nuestra nacionalidad hasta 2012, tomaba su fundamento en los precedentes relatados que vienen a demostrar la excepcionalidad que supone el haber conservado vínculos, lengua y costumbres a lo largo de más de 500 años de diáspora. Al margen de los expedientes aprobados, aún quedan por resolver en este momento unas 4.000 solicitudes más. Fue, precisamente, este creciente número de peticiones el que animó al Gobierno al comienzo de la Legislatura que ahora termina a impulsar un proyecto de ley que ofreciese un cauce más transparente, reglado y ágil para la nacionalización de los sefardíes. No obstante, es importante destacar que el Ministerio de Justicia tiene ahora la voluntad de resolver todos los expedientes pendientes con la mayor celeridad, antes de que comience la aplicación efectiva de la nueva ley.
La escasez de medios materiales y humanos es una restricción que, sin duda, ha condicionado el procedimiento elegido. La natural participación de los Consulados de España, siempre presentes en los procedimientos anteriores de esta naturaleza, ha tenido que ser obviada ante la manifiesta falta de recursos para atender correctamente una gran demanda (la memoria gubernamental estima en 90.000 las solicitudes que podrían llegar a presentarse durante toda la vigencia de la ley) que además, previsiblemente, estará concentrada en tres o cuatro países. Este hecho es el que ha recomendado optar por un procedimiento electrónico en el que el Notariado adquiere un papel fundamental.
Son destinatarios de la ley 12/2015 los sefardíes que reúnen una doble condición: ser descendientes de los judíos expulsados de España y haber mantenido a través de los siglos una especial vinculación con nuestro país. Estas exigencias acotan la previsión del artículo 22.1 del Código Civil para la concesión de la nacionalidad a los sefardíes por residencia de dos años. Sólo una parte de los sefardíes que pueden ganar la nacionalidad por residencia, aquellos que cumplan ese doble requisito, podrán optar al cauce otorgado por la nueva ley para la adquisición por carta de naturaleza. Quedan fuera, por lo tanto, los sefardíes de origen portugués – para los que el país vecino acaba de aprobar una norma análoga – así como los descendientes de los judíos expulsados de España que hayan perdido su vinculación con nuestro país. Conviene, sin embargo, destacar aquí la importante novedad que introduce la Disposición Final Primera de la ley por la que se da una nueva redacción al artículo 23 CC en el sentido de eximir con carácter general a los “sefardíes originarios de España” de la exigencia de renuncia a su anterior nacionalidad establecida hasta ahora para cualquier procedimiento de adquisición de la nacionalidad fuese por opción, carta de naturaleza o residencia. Quedan establecidas así tres categorías distintas a partir de ahora: los sefardíes, cualquiera que sea su origen, podrán adquirir la nacionalidad por residencia de dos años; los sefardíes originarios de España podrán adquirir la nacionalidad por residencia de dos años sin renuncia a su nacionalidad previa; y, por último, los sefardíes de origen español que hayan mantenido su especial vinculación con España podrán adquirir la nacionalidad por carta de naturaleza sin necesidad de residencia ni de renuncia a su nacionalidad previa.

"Son destinatarios de la ley 12/2015 los sefardíes que reúnen una doble condición: ser descendientes de los judíos expulsados de España y haber mantenido a través de los siglos una especial vinculación con nuestro país"

A determinar quiénes son sefardíes originarios de España dedica la ley el artículo 1.2. En este punto el legislador ha querido dar un protagonismo central a la Federación de Comunidades Judías de España, que podrá aportar al procedimiento tanto un certificado propio que acredite tal condición como avalar ante la Administración española la condición de autoridad de quienes expidan certificados en tal sentido en nombre de sus comunidades judías locales o autoridades rabínicas legalmente reconocidas en sus respectivos países. Esta vía de los certificados será sin duda el cauce seguido por la inmensa mayoría y su aportación deberá constituir acreditación suficiente ante el notario competente. Conviene recordar que tras la entrada en vigor de la ley 25/1992, la Federación de Comunidades Judías de España es el interlocutor reconocido por el Estado para mantener sus relaciones de cooperación con los ciudadanos de confesión judía en virtud de lo establecido en el artículo 16.3 de la Constitución. No obstante, y para evitar cualquier asomo de discriminación religiosa, la norma deja abierta la posibilidad de que los interesados, bien porque no estén integrados en una comunidad bien por cualquier otra circunstancia, puedan utilizar otros elementos probatorios tales como la acreditación del uso como idioma familiar del ladino o de la haketía - variantes del judeo-español-, la aportación de certificados de nacimiento o matrimonio realizados por los ritos tradicionales sefardíes, la posesión de apellidos de linaje sefardí de origen español o cualesquiera otros análogos.

"Para determinar quiénes son sefardíes originarios de España la Federación de Comunidades Judías de España podrá aportar al procedimiento un certificado propio que acredite tal condición. No obstante, y para evitar discriminación religiosa, se deja abierta la posibilidad de que los interesados puedan utilizar otros elementos probatorios"

La especial relación con España, segundo de los elementos objetivos que los solicitantes deben acreditar, admite también distintos medios probatorios. Se contemplan en el artículo 1.3 los certificados de estudios sobre historia y cultura españolas - entre los que, naturalmente, deberán considerarse los referidos a la tradición judeo-española - , el conocimiento del ladino o la “haketía”, la relación de parentesco del solicitante con aquellos que estuvieron incluidos en las listas de familias protegidas por España o bien de quienes obtuvieron la nacionalidad española a través del decreto-ley de 1948, la realización de actividades benéficas, culturales o económicas en favor de personas o entidades españolas, o realizadas en territorio español así como cualquier otra circunstancia que demuestre una especial vinculación con España.
La ley, por último, exige la acreditación de un nivel básico de conocimiento del español (diploma DELE A2) así como la superación de una segunda prueba de conocimientos constitucionales y socioculturales referidos a la realidad española. De estas pruebas quedan exentos los menores y quienes tengan su capacidad judicialmente modificada. Los nacionales de países en los que el español sea el idioma oficial quedarán eximidos de la prueba de idioma pero no de la segunda. Ambas pruebas serán administradas por el Instituto Cervantes y comenzarán a convocarse a partir del próximo mes de octubre. Es previsible que la avanzada edad de muchos de quienes quieran acogerse a esta ley haga del todo imposible la realización de grandes desplazamientos así como la superación de exámenes de cualquier tipo. Por eso, una aplicación prudente y equitativa de la ley obligará a dar el más amplio alcance a la Disposición Adicional Segunda que exige establecer en la aplicación de la norma los ajustes razonables que permitan que las personas con cualquier tipo de discapacidad accedan a los expedientes de nacionalidad.

"La ley exige la acreditación de un nivel básico de conocimiento del español así como la superación de una segunda prueba de conocimientos constitucionales y socioculturales referidos a la realidad española"

Por último, conviene resaltar el protagonismo que el Notariado adquiere a partir de la entrada en vigor de ley en la gestión de estos expedientes, asumiendo una función capital en la identificación del elemento subjetivo de la Nación. Siendo entonces ministro de Justicia, el notario Pío Cabanillas Gallas en el debate parlamentario a propósito de la reforma del Código Civil de 1982  afirmó: “Determinar quiénes son miembros de la nación española es determinar quienes poseen el carácter de sujeto de poder político sobre los designios de ella, de donde, en potencia, los españoles son los que constituyen el pueblo español, que es donde reside la soberanía española y de donde emanan los poderes del Estado”.
El Consejo General del Notariado, teniendo en cuenta las preferencias manifestadas por el interesado, determinará el notario competente para valorar la documentación aportada por vía telemática. Uno de los puntos más controvertidos en el debate sobre el proyecto de ley ha sido la exigencia de una comparecencia personal del interesado ante el notario autorizante una vez que éste haya considerado inicialmente justificada la solicitud y haya recibido un  certificado de ausencia de antecedentes penales del peticionario. De esta comparecencia personal tan solo se exime a quienes tengan determinado un representante legal (artículo 1.3). La previsión difiere cuando la Disposición Transitoria Única regula la situación de los expedientes de nacionalización por carta de naturaleza presentados antes de la entrada en vigor de esta ley a los que antes hacíamos referencia y a los que se ofrece la posibilidad  (“podrán optar”) de continuar su tramitación con arreglo a las nuevas normas establecidas en la ley 12/2015. Para impulsar estas solicitudes se establece expresamente la posibilidad de actuar mediante persona autorizada tanto para solicitar el desglose de la documentación previamente presentada, como para completarla o, incluso, para “otorgar nueva acta notarial si fuese necesario”. Esta divergencia procedimental establecida para dos tipos de expedientes completamente análogos que persiguen idéntica finalidad, los presentados antes o después del 1 de octubre de 2015 fecha de entada en vigor de la nueva norma, ha dado pie a algunas interpretaciones que consideran posible, con carácter general, la comparecencia ante el notario correspondiente a través de representante. Dicho notario expresará su juicio sobre la suficiencia de los elementos probatorios y lo reflejará en un acta de notoriedad, que dará fe de los hechos acreditados. Finalmente, y tras la aportación de los informes preceptivos de los ministerios de Interior y Presidencia, la Dirección General de los registros y del Notariado dictará una Resolución que será título suficiente para la práctica de la correspondiente inscripción registral previa aportación de un nuevo certificado de ausencia de antecedentes penales y la jura de fidelidad al Rey y de obediencia a la Constitución y las leyes.

"Es destacable, por su excepcionalidad, el consenso político que ha suscitado la aprobación de este texto legal en las Cortes Generales"

La ley 12/2015 tendrá una vigencia de tres años, ampliables un año más por decisión del Consejo de Ministros. Sin embargo, teniendo en cuenta los antecedentes históricos y las circunstancias actuales que algunas comunidades sefardíes siguen padeciendo en algunas partes del mundo, la DA Tercera prevé que, agotada la vigencia prevista, cuando se acrediten circunstancias excepcionales o razones humanitarias lo aconsejen los sefardíes que cumplan los requisitos previstos por la ley seguirán pudiendo acceder a la nacionalidad española por carta de naturaleza, que será aprobada por el Consejo de Ministros a propuesta del ministerio de Justicia.
Es destacable, por su excepcionalidad, el consenso político que ha suscitado la aprobación de este texto legal en las Cortes Generales. Sin duda, los representantes de la soberanía nacional han apreciado en toda su dimensión la relevancia de la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico de una norma de alcance histórico que sella la definitiva reconciliación entre los españoles de hoy y los descendientes de quienes fueron injustamente expulsados de su patria hace más de cinco siglos. Con la voluntad y el trabajo de todos, la efectiva aplicación de esta nueva norma se convertirá en un hito de la historia contemporánea de España.