TOMAS DE LA QUADRA-SALCEDO FDEZ. DEL CASTILLO
Ex Presidente del Consejo de Estado, ex Ministro de Justicia y Catedrático de la Universidad Carlos III

REFORMA CONSTITUCIONAL

La eventualidad e incluso conveniencia de una reforma constitucional está sobre la mesa desde hace ya bastantes años, pero en los últimos es ya un tema inevitable. Nuestra Constitución tiene fama de ser bastante rígida, pero en realidad ello depende de qué parte de la Constitución se quiera modificar. La modificación en septiembre de 2011 del artículo 135 de la misma -anunciada de improviso apenas un mes antes, en pleno mes de agosto- lo prueba. Basta con que haya una mayoría de tres quintos que esté de acuerdo en la reforma para que se haga de forma inmediata en menos de un mes.
Mucho más complicadas son desde luego las reformas que afecten al Título preliminar, a algunos preceptos del Título I o al Título II.
La reforma constitucional de que se está hablando con más insistencia en los últimos tiempos se refiere básicamente al Título VIII -el sistema autonómico-, lo que significa que las reformas sobre el mismo no son complicadas, pues no se refieren a un Título de mayor rigidez. Lo que puede ser complicado es ponerse de acuerdo en el detalle de lo que se quiere reformar y con qué finalidad, pero no en llegar a un acuerdo de principio sobre la necesidad de la reforma como punto de partida para empezar a hablar de su contenido.

Reforma constitucional y estabilidad
Antes de entrar en ello, que constituye la cuestión esencial, conviene disipar un temor que ha presidido la vida política desde 1978: el temor a la inestabilidad política que podía derivarse de estar constantemente modificando nuestro pacto constituyente. Frente a tal temor se levantaba la idea de la resistencia a cualquier cambio para conjurar los riesgos de inestabilidad que se creía que de tales modificaciones se podrían derivar.
El temor es explicable: cuando por primera vez en nuestra historia habíamos logrado una Constitución que satifacía a la inmensa mayoría, no parecía conveniente empezar a modificar la misma, siendo además muy difícil que cualquier cambio lograse el mismo apoyo que la actual concitó.

"Las Instituciones más flexibles que se adaptan más a las circunstancias y a los cambios acaban siendo, por eso mismo, más duraderas"

Sin embargo el ejemplo internacional muestra que las democracias más sólidas y estables (USA, Alemania o Francia entre otras) no dejan de hacer repetidas reformas constitucionales. En realidad, tal vez son sólidas y estables porque hacen tales reformas. Las Instituciones más flexibles que se adaptan más a las circunstancias y a los cambios acaban siendo, por eso mismo, más duraderas. Las Instituciones que parecen más recias, por inflexibles en su resistencia a los cambios, un día pueden acabar desmoronándose o pereciendo abruptamente. La “resiliencia” es una cualidad de algunos materiales que soportan mejor determinados embates que otros, precisamente por su capacidad de adaptación y de encaje de las tensiones y presiones exteriores. En todo caso en un año y unos meses celebraremos los cuarenta años de la Constitución; es decir ha pasado ya tiempo más que suficiente como para plantearse la necesidad de una reforma por los problemas que han aflorado en los últimos tiempos sin que pueda esgrimirse el temor a la incesante mutabilidad de la norma suprema.

Reforma constitucional relativa al modelo territorial: contenido y finalidad
Dicho todo esto, el presente artículo se escribe desde la convicción de la conveniencia, e incluso necesidad, de la reforma constitucional como forma de afrontar los retos de la hora presente. La pregunta que legítimamente puede hacerse consiste en saber cuál es la finalidad de la reforma y qué cosas hay que reformar. Debe adelantarse, para empezar, que aquí nos centraremos en las reformas que tienen que ver con la cuestión de la descentralización territorial del poder político. Y ello no porque no pudieran existir otros motivos de reforma, sino por considerar que éste es el que demanda con urgencia, en la actual coyuntura, una respuesta, sin perjuicio de las que posteriormente puedan llegar a tener otras cuestiones menos perentorias.

"Las reformas que tienen que ver con la cuestión de la descentralización territorial del poder político son las que demandan más urgencia"

Aprovechar el viaje de la reforma del reparto territorial del poder para reformar otras cosas pudiera hacerse tal vez. Ahora bien, ello podría llegar a comprometer la necesidad de abordar cuanto antes tal reforma territorial dilatándola en el tiempo más allá de lo que, en las actuales circunstancias, sería aconsejable. Por no hablar de cómo la acumulación de la cuestión territorial con otras podría comprometer la limpieza de miras en su tratamiento, dicho sea en el sentido de que el apoyo a la reforma territorial se acabe obteniendo mediante el intercambio de apoyos a las reformas en otras cuestiones tramitadas simultáneamente, suscitando la impresión tal vez de un mercadeo que no auguraría nada bueno y retrasaría la solución de la cuestión territorial.
Pues bien, aclarado todo eso, la finalidad de la reforma constitucional es, en realidad, múltiple. Podíamos empezar por la conveniencia de corregir algunos defectos que se han puesto de manifiesto en el diseño constitucional de descentralización del poder en materia de reparto de competencias, confundiendo igualdad de derechos con uniformidad o por la conveniencia de evitar que el Senado continúe siendo una Cámara completamente inútil, incapaz de canalizar las inevitables tensiones territoriales que puede darse entre unas Comunidades y otras. O podríamos citar aquí los temas de financiación o muchos otros; pero es conveniente dejar esas cuestiones por el momento para examinarlas más abajo para no minimizar uno de los efectos más positivos de la iniciación del proceso de reforma en sí mismo considerado.

La reforma como un modo de actualización de la Constitución como pacto
En efecto la perspectiva del contenido de la reforma para superar los defectos que tenga la Constitución -o, más bien, de los que se han ido poniendo de manifiesto después de cerca de cuarenta años- no es hoy día, tal vez, lo único importante a considerar en el análisis de los pros y contras de un proceso de reforma, sin menospreciar, desde luego, la importancia del contenido material de la reforma, ni mucho menos.
A mi juicio tan relevante como el contenido material de la reforma son los efectos simbólicos y políticos que de la misma se seguirán en cuanto implica una forma de actualización del pacto constitucional que subyace a la Constitución misma; actualización que tiene la virtud de incorporar a tal pacto a las nuevas generaciones que quedarán comprometidas con él.

"Tan relevante como el contenido material de la reforma son los efectos simbólicos y políticos que de la misma se seguirán en cuanto implica una forma de actualización del pacto constitucional que subyace a la Constitución misma"

No se trata, por tanto, sólo de reformar lo que debe ser mejorado y adaptarse a los tiempos, sino también de convocar, en su caso, de nuevo al pueblo soberano para hacer patente, a través de una reforma constitucional, que la soberanía reside en él que es el dueño de la misma y no su siervo, hasta el punto de modificarla.
El porqué de la conveniencia y necesidad de esa renovación del pacto constitucional, que reafirme y conforte al titular de la soberanía, tiene que ver con la crisis de confianza en las Instituciones que se ha puesto de manifiesto en los últimos años como consecuencia de la recesión, pero no sólo por causa de la crisis, sino también como consecuencia de la corrupción y un creciente deterioro de la convivencia y de los modos de gestión política de la cosa pública. Crisis de confianza vinculada también con la crisis del Estado de bienestar y con la crisis de la propia Unión Europea.
Finalmente no puede dejar de tenerse en cuenta la crisis aneja al desafío secesionista que se concreta en tantas cosas: desde las invocaciones eufemísticas al “derecho a decidir”, pasando por la llamada a la desconexión o la llamada directa a la independencia desde una parte de la población de Cataluña o de sus representantes que, aun sin representar a la mayoría de los catalanes, han dividido aquella sociedad. A la vez han suscitado la preocupación en todo el pueblo español por el futuro colectivo.
La respuesta a ese desafío y a la crisis de confianza en todos los aspectos señalados no puede ser sólo jurídica y constitucional -que tiene que serlo en todo caso- sino que tiene que dar una salida política a los problemas sin quedar atrapados por el texto constitucional sin margen alguno de maniobra.

Objeciones a las propuestas de reforma constitucional
Pues bien, no puede ignorarse que frente a este planteamiento se levantan voces que proclaman que cualquier reforma es inútil puesto que para un independentista nada vale sino la independencia: para qué proponer algo que rechazan de antemano.
La objeción tiene su peso, pero no es un argumento definitivo, ni mucho menos. En efecto, la reforma no se hace para convencer a los independentistas radicales, sino a esa mayoría muy superior que las encuestas muestran que prefieren, sin dudarlo, la doble pertenencia a Cataluña y a España, manteniendo el modelo con determinadas reformas; para convencer, incluso, a quienes, aun cuando han votado a la coalición independentista, lo han hecho reconociendo que de esa forma reforzaban la posición negociadora, pero no de cara a la independencia, sino de cara al mantenimiento de la doble condición de catalanes y españoles pero mejorando algunas cosas.
Se dirige, también, y en cierta manera sobre todo, hacia quienes de ningún modo quieren en aquella Comunidad la independencia, pese a que tampoco están satisfechos con algunos aspectos del modelo autonómico que merece una modificación. Si quienes no quieren la secesión, pese a no estar del todo contentos con algunas cosas, no viesen que todos queremos trabajar en la solución de los problemas ciertos que allí hay y que a todos nos acucian, pero muy especialmente a la mayoría de los catalanes que no quieren la secesión, estaremos fomentando el desaliento que el inmovilismo del resto de los españoles puede producir en esos ciudadanos de Cataluña que no quieren la independencia y que hoy son mayoría.

"Mejorar la Constitución es mejorar también la convivencia y hacer posible un mejor entendimiento entre todos"

Finalmente hay que destacar que el sistema autonómico presenta problemas y defectos, que exigen que, al margen ya de la respuesta a las pulsiones secesionistas, la mejora y perfección del modelo sea, en sí misma, algo que merece la pena. Mejorar la Constitución es mejorar también la convivencia y hacer posible un mejor entendimiento entre todos; ello nos lleva al contenido de la reforma. Que haya un desafío independentista no significa que debamos mantener lo que está mal o se ha demostrado erróneo. Al contrario, cuanto mejor sea la norma suprema tanto más legítima será la posición del Estado. Empeñarse en mantener lo que está mal no lleva a ningún sitio.

Breve referencia a los contenidos de la reforma
Como luego se dirá no es muy conveniente desarrollar demasiado los detalles de la reforma, pero algunos temas puede adelantarse. Así pueden mencionarse las cuestiones económicas y financieras -como el tema de la ordinalidad o de las inversiones del Estado en Cataluña, que el Tribunal Constitucional anuló, pero por razones formales consistentes en que las previsiones al respecto no podían estar en el Estatuto, sin que ello signifique que no pudieran estar en una norma estatal, aparte de la Constitución- que han estado en el origen de una cierta desafección hacia España (recuérdese el “España nos roba” que acabó, pese a su falacia acabó siendo un slogan eficaz).
No es este el lugar de citar todas las cuestiones que pueden abordarse: una de ellas tiene que ver con una forma de distribuir competencias más feliz que la que actualmente luce en la Constitución y en el Estatuto de Cataluña y, por cierto, en muchos otros Estatutos.
Y entre muchas otras hay una que reviste importancia y que tiene que ver con un cierto reconocimiento de la peculiaridad de Cataluña que puede traducirse en algunas cuestiones formales y materiales. En todo caso sin privilegios de ningún tipo y sin poner en cuestión la obligada solidaridad de las regiones más ricas con las demás.
Esos y otros temas pueden recogerse en leyes estatales o en la Constitución misma y dar lugar a una reforma estatutaria que pueda ser sometida al pueblo de Cataluña que tenga así ocasión de decidir sobre su propio destino.
Finalmente, aunque no la última ni mucho menos, no puede dejar de mencionarse la reforma del Senado.

"La nueva reforma constitucional será participada y plural desde el principio sin exclusiones o no será"

Desde luego todo lo que acaba de exponerse merece mucho más detalle y sin duda se puede dar en publicaciones especializadas por parte de los expertos. Ahora bien entre las fuerzas políticas sería altamente inconveniente entrar en muchos detalles. En efecto sería un error inadmisible pedir desde el principio todos los detalles. Y sería un error porque la reforma constitucional que se haga -y casi todo el mundo piensa ya que debe hacerse- no puede ser el resultado de una imposición de unos sobre otros, ni siquiera una idea que alguien propone y los demás se la compran. Debe ser una construcción hecha entre todos casi desde el principio, cuanto más detalles se den más difícil será arribar a buen puerto.
En esas condiciones pretender que antes de sentarse a hablar alguien presente un proyecto completo y acabado sólo sirve para que los demás tengan que rechazarlo, pues de lo contrario no podrían considerarse autores de la reforma.
Puede recordarse cómo en la transición hubo un intento por parte del Presidente Suárez de presentar, como Gobierno, un borrador de Constitución sobre el que después las fuerzas políticas habrían de trabajar y presentar enmiendas.
Felizmente, ese intento se rechazó radicalmente por todos, como era lógico: ninguna fuerza política podía admitir comenzar el debate constitucional a partir de la propuesta, del píe forzado, de una sola de las fuerzas políticas. La nueva reforma constitucional será participada y plural desde el principio sin exclusiones o no será. Todos han de participar y hacer sus aportaciones: una página en blanco a rellenar directamente por los representantes del pueblo. Todos se sentirían partícipes del momento constituyente desde el principio hasta el final.
Sólo si cada parte renuncia a llevar propuestas cerradas y terminadas y sólo, también, si se renuncia a exigir a los demás -como conditio sine qua non para sentarse a hablar de reforma constitucional- la presentación de un borrador completo de reforma constitucional, podrá tener algún éxito la misma.

Palabras clave: Reforma constitucional, Sistema autonómico, Acuerdo.
Keywords: Constitutional Reform, Autonomous System, Agreement