MIGUEL HERRERO Y RODRÍGUEZ DE MIÑÓN
Consejero permanente de Estado

REFORMA CONSTITUCIONAL

En España hoy vivimos un empacho de magia constitucional. Esto es, la creencia de que los males de nuestro país dependen de la Constitución de 1978 y, en consecuencia, su remedio está en reformarla. Como si para cambiar el “ser” de las cosas bastara enunciar en la Constitución su “deber ser”. Y en eso consiste la magia: en atribuir a las fórmulas verbales un poder transformador de la realidad. Una famosa república bananera, la mitad de cuyas tierras, las frías, eran mucho menos productivas que la otra mitad, las calientes, tuvo un gobierno reformista que eligió la vía mágico-voluntarista y decretó calientes todas las tierras de la nación.
De ahí que la legión de reformadores que en España surgen como las setas considere primera y principal tarea regeneradora de nuestra vida política -que en verdad falta le hace- la reforma de la Constitución. ¿Pero cual? ¿La del Senado? ¿Para abolirlo o federalizarlo? ¿La del sistema electoral? ¿La del Poder Judicial? ¿En qué sentido? ¿La organización territorial? ¿Sobre que modelo? Quienes hablan a diario de reforma no parecen coincidir en la respuesta a ninguna de estas cuestiones. Y los artículos 167 y 168 del vigente texto constitucional exigen para su revisión, al requerir mayorías muy cualificadas en ambas Cámaras, un alto grado de acuerdo sobre fórmulas concretas entre las fuerzas parlamentarias que hoy no parece imaginable ni siquiera entre los más afines.
Pero hay muchos extremos en el deficiente funcionamiento de nuestras instituciones políticas que pueden ser eficazmente abordarlos sin necesidad de revisar la Constitución. La pasión reformadora haría bien en optar, frente a la magia constituyente, por la vía más modesta, fácil y eficiente del buen uso de lo que hay: de las leyes de desarrollo constitucional, la mutación convencional y, al final, solo al final, por la reforma de algunos extremos del texto constitucional cuando exista consenso técnico y político sobre ello. En vez de iniciar la reforma por lo mas difícil, los derechos fundamentales “para blindarlos” (expresión que nadie explica) y la sucesión de la Corona para eliminar el privilegio de varonía (cuestión nada urgente dada la composición de la Familia Real) que exige el procedimiento rígido del artículo 168 CE, comencemos por lo más apremiante y formalmente más fácil

"Los artículos 167 y 168 del vigente texto constitucional exigen para su revisión un alto grado de acuerdo sobre fórmulas concretas entre las fuerzas parlamentarias que hoy no parece imaginable ni siquiera entre los más afines"

Parece que, con razón, lo que preocupa más a la ciudadanía es la corrupción en los partidos políticos y, a través de ellos, en las instituciones y es claro que eso no se combate con un artículo de la Constitución y, ni siquiera con un nuevo, sería creo que el séptimo, Código Penal. Lo que es preciso es, sin necesidad de reformar el artículo 6 CE, mejorar la Ley de Partidos y su sistema de financiación, revisar las leyes procesales y convenir buenos usos por parte de los propios partidos renunciando a repartirse por cuotas el control y la gestión de las instituciones y, lo que es peor, pretender convertir la cuota en correspondiente correa de transmisión de sus propias ideas e intereses, extremos que no se consiguen con leyes sino con buenas prácticas. Y no estaría de más que los medios de comunicación coadyuvaran a ello abandonando sus malos usos al respecto. Primero, criticar la colonización por cuotas de las instituciones y, a continuación, criticando lo que consideran deslealtad, cuando alguno de los colonizadores da muestras de independencia respecto de quien lo nombró.
También preocupa, y con no menos razón, la lentitud de la justicia, ciertamente no mayor que la media europea. Pero su corrección no está en el título VI CE, sino en unas leyes procesales que no favorezcan la proliferación de los incidentes, en la mejor dotación de jueces y juzgados y en que una adecuada y eficiente inspección garantice la debida diligencia. Y todo eso depende del legislador ordinario u orgánico, no de la revisión constitucional.

"Lo que más preocupa a la ciudadanía es la corrupción en los partidos políticos y a través de ellos en las instituciones y es claro que eso no se combate con un artículo de la Constitución"

Otro tanto cabe decir del sistema electoral. Efectivamente lo que era necesario en 1977, sustituir la miríada de micropartidos -la sopa de letras- por unas pocas y sólidas fuerzas políticas homólogas con las existentes en las democracias de nuestro entorno, hoy es muy disfuncional. Debe frenarse la partitocracia y su “ley de bronce” que, atendiendo a la calidad de producto, mejor sería llamar “ley de hojalata”. Pero, aun respetando las bases constitucionales del sistema electoral (art. 68 CE), caben fórmulas más abiertas, más proporcionales, de varias vueltas e, incluso, el sistema filoaleman que han propuesto los emergentes “Ciudadanos”. Modificar las bases constitucionales del sistema actual sería un grave error. La circunscripción provincial es la más funcional, por su certeza y por su arraigo; y sus alternativas harto peligrosas, porque cualquier otra redistribución suscita la sospecha del partidismo. El sistema proporcional es garantía de la representatividad de todos en todo el territorio nacional. La judicialización del contencioso electoral ha proporcionado, por primera vez en nuestra historia, elecciones limpias de resultados por nadie discutidos.
Otra cosa es el disparate de haber extendido el sistema ideado para elegir el Congreso de los Diputados a las elecciones municipales. Pero corregirlo no depende de la Constitución.
Y en cuanto a la reforma de nuestra constitución territorial, “distingue y acertarás”. Sin duda la reforma de la administración local que muchos propugnan -supresión de las Diputaciones- y otros desean -depuración de la autonomía local, indispensable en la lucha contra la corrupción- exige revisar los artículos 40, 41 y 42. CE. Pero eso nada tiene que ver con la marcha hacia la federalización propuesta que, guste o no, tiene sentido en la versión que el PSOE dio en su declaración de Granada, pero que el actual Secretario General ha obscurecido un tanto al mezclarla con el supuesto blindaje de los Principios Rectores de la Política Social y Económica. A su vez, esa reorganización general del territorio, no es condición sino dilación cuando no obstáculo, para tratar de resolver la cuestión catalana. Una vez más como en 1931, como en 1978, como en 1981, se es tributario del grave error orteguiano de La Redención de las Provincias.
El tema catalán urge y si requiere fórmulas jurídicas e incluso constitucionales, éstas solo serán posibles y efectivas si son instrumento de opciones netamente políticas y consensuadas. En situaciones semejantes, cuando urge una solución singular y las vías formales son lentas y difíciles de transitar -¿cuánto se tardaría en revisar el Título VIII CE para dar cómodo asiento a Cataluña?- la más sabia práctica comparada, la anglosajona después seguida en Alemania, ofrece alternativas: la “convención constitucional”, esto es la revisión de la Constitución, sin alterar su texto, por interpretación o adición acordada entre los partidos políticos. En España ya se siguió este camino en los Acuerdos Autonómicos de 1981 y 1992. ¿Sería esta la ocasión de repetir la experiencia, pero substituyendo el desventurado espíritu de geometría entonces imperante por lo que Pascal denominaba “finura de espíritu”? ¡La dificultad está en leer a Pacal! Una vez establecida la mutación por convención consensuada sería fácil incorporarla al texto constitucional mediante una reforma expres como la que se hizo del artículo 131 CE.

"El tema catalán urge y si requiere fórmulas jurídicas e incluso constitucionales, éstas solo serán posibles y efectivas si son instrumento de opciones netamente políticas y consensuadas"

Sin duda otras reformas son necesarias. Algunas escasamente trascendentes, pero convenientes, como la del número excesivo de los miembros del Consejo General del Poder Judicial. Otras, sin duda, más importantes como la del Tribunal Constitucional para agilizar sus trabajos y que, a mi juicio, pasa por la supresión del Recurso de Amparo que ha cumplido ya su función pedagógica frente a la justicia y la administración y cuyo volumen -la práctica lo ha convertido en una tercer instancia- colapsa los trabajos del Tribunal. Otras, de grande envergadura como la supresión o la reforma del Senado. Todas pueden acometerse por la vía del artículo 167 CE. Pero ¿están maduras para ello? De las tres que acabo de enunciar, tal vez lo estén las dos primeras, pero no sin duda la del Senado. Primero, porque depende de la reforma territorial. Segundo, porque su hipotética federalización abre la incógnita de los criterios de representación. No basta decir que se imita al Bundesrat. Por la simple razón de que no somos la República Federal. Tercero, porque debería haber otras alternativas a meditar. Si el Senado, ideado como freno, ha funcionado como repetidor, tal vez debería sopesarse la oportunidad de transformarlo desde ser un sistema de imputación de rentas al servicio de los partidos políticos en instrumento de capitalización de experiencias políticas, como ya se apunta en la práctica comparada. España no está tan sobrada de ellas como para amortizarlas en periódicas propuestas de “segundas transiciones”.

Palabras clave: Reforma constitucional, Sistema autonómico, Consenso.
Keywords:  Constitutional Reform, System of Autonomy, Consensus