JOAQUÍN TORNOS MAS
Catedrático de Derecho Administrativo

EL DEBATE CONSTITUCIONAL

¿Debe reformarse la Constitución de 1978?
Para tratar de responder a esta pregunta es bueno recordar que la Constitución es la norma suprema de una colectividad estatal que tiene como finalidad organizar el poder del Estado, limitarlo y garantizar los derechos de los ciudadanos. La Constitución incorpora el conjunto de valores que identifican a todos los ciudadanos, y por ello estos ciudadanos se someten a lo dispuesto en su norma suprema.
Pues bien, a nuestro entender, la Constitución de 1978, que fue y es un gran texto constitucional, debería reformarse al menos por una razón: servir de cauce para dar una respuesta política y jurídica a las reivindicaciones catalanas de mayor autogobierno, y frenar el auge de los planteamientos secesionistas.
Si la Constitución debe incorporar los valores y aspiraciones comunes del conjunto de ciudadanos del Estado, esto es, de la nación española como sujeto político soberano, cuando una parte de estos ciudadanos, que a su vez constituyen un sujeto político no soberano en tanto ciudadanos de una Comunidad Autónoma, muestran de forma significativa su desafección con el texto constitucional, se debe tratar de recuperar esta identificación del conjunto de la población con la norma suprema a través de un nuevo proyecto común, esto es, mediante la reforma constitucional. La reforma constitucional aparece de este modo como algo necesario para que el texto original no pierda su vinculación con la realidad social a la que sirve. La reforma constitucional es la mejor forma de defender la Constitución.
Es por ello que, al margen de otras posibles razones que puedan justificar la reforma de la actual Constitución ( reforzar la democracia, incorporar nuevos derechos, regular la relación con Europa), creemos que las reivindicaciones políticas que surgen desde Cataluña aconsejan acometer la reforma de la Constitución.
Pero ¿qué reivindicaciones surgen desde Cataluña? Podemos identificarlas en dos grandes objetivos, englobados en un concepto de imprecisión conceptual claramente buscada: el llamado “derecho a decidir”. Para unos el derecho a decidir es el derecho a ser consultado, a poder expresar libremente la voluntad sobre la forma en que Cataluña debe relacionarse con el Estado español mediante un referéndum. Para otros, derecho a decidir es el derecho de autodeterminación, el verdadero derecho de una nación a decidir su forma de ser en el contexto internacional.

"La Constitución de 1978 debería reformarse para dar respuesta política y jurídica a las reivindicaciones catalanas de mayor autogobierno y frenar el auge de los planteamientos secesionistas"

La segunda concepción del derecho a decidir no tiene cobertura ni en el derecho interno español ni en el derecho internacional. Debe, pues, rechazarse. Pero ello no es óbice para reconocer también que en Cataluña existe un problema político de hondo calado que no se solventará con el único recurso a la imposición del texto constitucional vigente y con la confianza en que el paso del tiempo reducirá la intensidad de las reivindicaciones secesionistas. Debe irse a las causas más profundas de la crisis general de los Estados soberanos tradicionales, al renacer de las reivindicaciones de más autogobierno por parte de las naciones sub-estatales, con el fin de poder ofrecer alternativas satisfactorias y razonables a las peticiones catalanas. ¿Cuáles pueden ser estas respuestas? ¿Qué propuestas se pueden formular para ofrecer una solución justa, razonable y viable al conflicto que hoy enfrenta a los gobiernos del Estado español y Cataluña? Creemos que se nos ofrecen dos posibles vías para afrontar políticamente, y con respeto de los principios básicos del Estado de Derecho, la respuesta al caso catalán. Veamos sus ventajas e inconvenientes.

Las respuestas: el Referéndum
Una posible respuesta sería la organización de un referéndum consultivo en Cataluña en el que se preguntara al pueblo catalán sobre su voluntad de continuar o no formando parte de España. En el supuesto de obtenerse una mayoría clara a favor de la independencia deberían iniciarse las negociaciones para responder política y jurídicamente a esta realidad constatada. La única condición innegociable es que el referéndum se lleve a cabo de conformidad con el marco constitucional existente y en el marco de una regulación previa acordada.
El necesario respeto al marco constitucional creemos que plantea dos problemas. Por un lado existe la duda de si cabe un referéndum en el que se cuestione la unidad de España. En este sentido creo que no es posible un referéndum vinculante sobre la independencia de Cataluña, ya que este referéndum supondría de hecho una posible reforma constitucional al margen de lo dispuesto en el artículo 168 de la Constitución. Se habría introducido un nuevo procedimiento para llevar a cabo una reforma que afectaría a los principios básicos del texto constitucional.
Cuestión diversa es si el referéndum es consultivo, ya que no impone la reforma constitucional. Solo si, en función del resultado, se acordara la separación de Cataluña, entonces debería llevarse a cabo la reforma agravada del artículo 168 de la CE. Además, si la Constitución prevé en su artículo 168 una reforma que alcance al Título preliminar, nada impide que se consulte sobre la posibilidad de una posible separación de una parte del Estado español.
El segundo obstáculo es el que plantea el artículo 92 de la Constitución cuando establece que un referéndum de esta naturaleza debe tener como cuerpo electoral a “todos los ciudadanos”. Es cierto que algunos han admitido que esta referencia puede entenderse referida a “todos los ciudadanos llamados a votar en el referéndum”, y no a todos los españoles. Pero entiendo que ello es desvirtuar el sentido y la finalidad del precepto.
Por tanto, previo al referéndum debería llevarse a cabo la reforma del artículo 92 y una modificación de la ley orgánica de modalidades del referéndum para dar cobertura a esta figura referendaria, no prevista pero no prohibida por la Constitución, que permitiera votar tan sólo a los catalanes.
Si se logran superar estos límites constitucionales (por ejemplo con una reforma no agravada del artículo 92 de la Constitución), el referéndum debería contar con un marco normativo previo en el que se recogieran los principios esenciales que han de guiar su celebración, esto es, órgano competente para su organización, su carácter no vinculante, acuerdo sobre la pregunta , cuerpo electoral (edad, ciudadanos de origen catalán residentes en el extranjero), garantías de imparcialidad durante el proceso y de información suficiente a los electores, mayoría que se juzga determinante para iniciar la discusión sobre una posible reforma constitucional, período en el que no podrían celebrarse nuevos referéndums con la misma finalidad.

"En Cataluña existe un problema político de hondo calado que no se solventará con el único recurso a la imposición del texto constitucional vigente y con la confianza en que el paso del tiempo reducirá la intensidad de las reivindicaciones secesionistas"

La opción por el referéndum, que en los términos expuestos vemos viable, no es sin embargo la que nos parece mejor. Por un lado, algunas de las fuerzas soberanistas ya no lo contemplan. Afirman que “esta pantalla” ya está superada y que debe irse directamente a ejercer la soberanía del pueblo catalán mediante una DUI. Por otra, si con la finalidad de formular una sola pregunta clara se obliga a decidir únicamente sobre dos opciones, si o no a la independencia, desaparecen otras opciones que pudieran ofrecerse también como solución al conflicto existente, y que pueden ser las que tienen un apoyo mayoritario. En tercer lugar el proceso de debate puede generar tensión y división entre los ciudadanos y territorios. Por último, un resultado ajustado a favor del no a la independencia puede generar frustración y no cerrar el problema.
Por estas razones, y sin negar que el referéndum constitucional pueda ser una respuesta política y jurídica al conflicto catalán, creemos que no es la única ni seguramente la mejor.

Las respuestas: la reforma constitucional
El conflicto catalán creemos que puede tener una mejor respuesta política y jurídica a través de un proceso de reforma constitucional en el que se de satisfacción a la reivindicación catalana de su reconocimiento como Nación y su posición singular dentro del Estado español.
Este proceso de reforma constitucional, que sin duda plantea también importantes dificultades de orden político para poder llevarse a cabo, debería sustentarse en todo caso en el consenso de una amplia mayoría de partidos políticos a favor de la reforma y de su alcance.
Creemos necesario manifestar cuanto antes la voluntad política de iniciar la reforma constitucional en clave federal, reconociendo el carácter plurinacional del Estado español.
El modelo de organización territorial de España debe reformarse en su conjunto, y dentro de esta reforma podrá también darse respuesta a la mayoría de reivindicaciones del nacionalismo catalán. No puede desconocerse que Cataluña ha ido marcando desde épocas anteriores al fin de siglo su propio camino reivindicativo, centrado en la demanda de una mejora en la calidad de las competencias propias, en la reivindicación de un sistema de financiación que incremente la capacidad normativa y de gestión y limite los niveles de solidaridad, y en la exigencia del reconocimiento de su ser nacional y lo que ello conlleva en relación a la reclamación de elementos identitarios de autogobierno.
Por ello creemos que una reforma constitucional que tenga como finalidad dotar a España de un marco constitucional acorde con las necesidades de un Estado europeo de estructura territorial compleja en el primer tercio del siglo XXI es la respuesta más razonable y viable a las legítimas aspiraciones de una amplia mayoría del pueblo catalán.

"Sin negar que el referéndum constitucional pueda ser una respuesta política y jurídica al conflicto catalán, creemos que no es la única ni seguramente la mejor"

La reforma que se propone, una reforma del Estado autonómico para avanzar en la construcción de un Estado organizado en clave federal, permitiría avanzar en la solución de las diversas crisis que afectan a nuestro Estado.
Apuntaremos algunas ideas que creemos podrían servir de base para una reforma general de nuestro modelo autonómico que supusieran un nuevo modelo constitucional en el que una amplia mayoría de catalanes y catalanas se sintieran identificados.
1. El título preliminar de la nueva Constitución debería reconocer que España es un estado plurinacional que integra a las realidades nacionales de Cataluña, el País Vasco y Galicia.
2. No se debería cuestionar el mapa territorial del Estado de las Autonomías. Las Comunidades Autónomas hoy existentes se han convertido en los pocos años de su existencia constitucional en realidades consolidadas.
3. Un nuevo modelo de distribución competencial. La construcción de un Estado Federal supone esencialmente distribuir poder entre los dos niveles básicos de gobierno, el Estado federal y los Estados miembros o entes territoriales partes del Estado federal. A partir de este reparto se organizan las estructuras de gobierno, se crean los instrumentos de relación y se distribuyen los recursos económicos.
La distribución de competencias debe llevarse al texto de la Constitución lo que comporta el fin del principio dispositivo.
4. Los mecanismos de garantía de los respectivos ámbitos competenciales pueden ser jurídicos y políticos, y ambos pueden coexistir. El que en último término las disputas competenciales deban solventarse ante el Tribunal Constitucional no excluyen otras vías previas de acuerdos ex ante y ex post que puedan evitar el litigio constitucional. Desde la perspectiva de las Comunidades Autónomas, la garantía de su autonomía política mediante el respeto de los ámbitos competenciales propios, creemos que podrá alcanzarse mejor a través del diseño de cauces de participación en las leyes que les afectan (papel del Senado) y a través de su participación en órganos constitucionales con relevancia autonómica (pensemos en los ente reguladores).

"Una reforma constitucional que tenga como finalidad dotar a España de un marco constitucional acorde con las necesidades de un Estado europeo de estructura territorial compleja es la respuesta más razonable y viable a las legítimas aspiraciones de una amplia mayoría del pueblo catalán"

5. La necesaria asimetría. Esta seguramente es la cuestión más polémica y compleja en cuanto a su plasmación jurídica. La nueva Constitución debería introducir elementos de asimetría en el reparto competencial. Debe reconocerse el carácter singular de Cataluña y País Vasco, y en menor medida de Galicia, como realidades nacionales que en razón su propia historia, lengua propia, cultura y vocación de mantener en el tiempo esta realidad diferenciada, deberían ser reconocidas como naciones dentro de la nación española. Estas singularidad debería ir acompañada de un trato competencial diferenciado, lo que no debe verse en ningún caso como un privilegio, ampliando las competencias exclusivas o concurrentes de estas Comunidades Autónomas en materias como la organización territorial, educación, cultura, justicia, régimen de la lengua propia, derecho civil o seguridad.
Técnicamente esta singularidad competencial podría reconocerse en una disposición adicional en la que se delimitaran de forma precisa las competencias singulares de Cataluña, País Vasco y Galicia.
6. La conversión del Senado en una verdadera Cámara de representación territorial. El Senado actual, dada su composición política, se ha convertido en un duplicado del Congreso de los Diputados cuya funcionalidad es prácticamente inexistente.
La garantía del respeto del modelo constitucional de reparto de poderes, así como de un eficaz funcionamiento del Estado Federal como sistema complejo, debe buscarse en un nuevo Senado. Nuevo en cuanto a su composición y a sus funciones.
Por lo que se refiere a su composición nos inclinamos claramente por un Senado que se configure como Consejo integrado por miembros de los Gobiernos autonómicos. En relación a sus funciones éstas deben ser la participación en la aprobación de las leyes del Estado que afectan a las Comunidades Autónomas, así como el impulso y dirección de las relaciones intergubernamentales y la participación de las Comunidades Autónomas en las instituciones del Estado y de la Unión Europea.
7. El modelo de financiación. El problema de nuestro modelo actual es que no existe norma constitucional en la que se hayan establecido los principios generales que deben regir el reparto de recursos entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En todo caso sí parece necesario llevar al texto constitucional los principios básicos de nuestro modelo de reparto de recursos financieros, de modo que cada cinco años no se pueda poner todo en cuestión, y se establezcan unos límites razonables a las cuotas de solidaridad que corresponden a las Comunidades Autónomas que en teoría poseen excedentes respecto de los servicios que deben garantizar. También debería determinarse qué cuota de solidaridad deberá recogerse en el cupo que se pacta con las Comunidades forales.
En este sentido, la reforma constitucional podría orientarse a partir de los siguientes criterios: suficiencia de recursos, solidaridad y ordinalidad, bilateralidad y multilateralidad, autonomía en la recaudación, y por último posibilidad de incluir alguna referencia a la financiación de los entes locales como tercer nivel de distribución constitucional tributaria.

Palabras clave: Reforma constitucional, Cataluña, Modelo autonómico.
Keywords: Constitutional reform, Catalonia, Regional model