JUAN HERNÁNDEZ BRAVO DE LAGUNA
Catedrático de Ciencia Política de la Universidad de La Laguna

REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN

La investidura de un Presidente del Gobierno tras las elecciones generales de diciembre resultó ser una larga travesía del desierto. Derivó en un escenario de interinidad política, con un Gobierno en funciones -de competencias limitadas- durante meses, una investidura fallida y la convocatoria de unas nuevas elecciones. Y fue -es- un escenario que afectó -está afectando- a nuestra economía, retrasando las inversiones, propiciando la salida de capitales y debilitando nuestra posición en los mercados internacionales y ante la Unión Europea. Es verdad que Bélgica e Italia han sufrido prolongadas coyunturas semejantes de interinidad gubernamental, pero la situación económica es muy delicada, y la incertidumbre que se está produciendo sobre el futuro político español puede acabar muy en breve con buena parte de la confianza de los mercados. El único aspecto positivo, por buscar alguno que destacar, sería un aspecto pedagógico y didáctico, porque nos da la impresión de que la mayoría de los ciudadanos está aprendiendo ahora prácticamente cómo funciona nuestro sistema político.
La regulación del proceso de nombramiento de un Presidente del Gobierno después de la celebración de unas elecciones generales viene establecida exclusivamente en el artículo 99 de la Constitución. El párrafo 5 de dicho precepto constitucional dispone que: “Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso”. El problema es que el único plazo fijado por esta norma constitucional es precisamente el plazo de los dos meses desde la primera votación de investidura, pero no se contiene ninguna previsión temporal que resuelva una situación como la que se ha planteado -o ha estado a punto de plantearse- en la escena política española. Lo veremos a continuación.

"La incertidumbre que se está produciendo sobre el futuro político español puede acabar muy en breve con buena parte de la confianza de los mercados"

La investidura de un Presidente del Gobierno, su elección por el nuevo Congreso de los Diputados resultante de unas elecciones generales, está regulada exclusivamente, como decimos, en el artículo 99 de la Constitución. Y hemos de reconocer que se trata de una disposición que hasta el presente no ha sido objeto de particular atención doctrinal ni de exégesis interpretativas relevantes. De hecho, apenas ha sido objeto de consideración técnica, ni jurídica ni política, y menos aún se le ha propuesto como candidata a la reforma. Esta escasa atención a la norma se ha debido a que, hasta ahora, su aplicación ha sido mecánica, aparencial y meramente protocolaria, sin causar el menor problema interpretativo ni funcional, y con un cierto trasfondo teatral. Nuestro sistema electoral, formalmente proporcional, tenía rendimientos mayoritarios, y la noche de las elecciones ya se sabía quién iba a ser investido Presidente, es decir, cuál de los dos líderes de los dos grandes partidos contaba con la mayoría parlamentaria suficiente. En consecuencia, después de unas consultas formales con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, unas consultas que no aportaban novedad alguna a lo ya conocido, el Rey proponía como candidato, a través del Presidente del Congreso, al que desde el principio ya se sabía que iba a ser propuesto. Sin embargo, como sabemos, la irrupción en el sistema de partidos español de dos formaciones políticas emergentes, con representación parlamentaria relevante, contrapuestas medidas programáticas y contradictorias exigencias pactistas, ha modificado sustantivamente el proceso habitual de la investidura.
Insistimos en que la excesiva demora en la formación de un nuevo Gobierno perjudica gravemente los intereses españoles. Y, por consiguiente, parece razonable abordar el estudio del artículo 99 constitucional desde la perspectiva de su posible reforma, una reforma orientada a subsanar los problemas en su aplicación que ahora se han suscitado, en orden a evitar que en futuras investiduras ocurra lo sucedido en la que comentamos. Hemos de tener en cuenta que las nuevas elecciones de junio demoran en casi un año la formación de un nuevo Gobierno. Y no parece defendible ni razonable una norma que propicia la existencia de un Gobierno en funciones durante tanto tiempo.
Pues bien, desde la perspectiva indicada, ¿cuáles serían, a nuestro juicio, las reformas deseables en el actual artículo 99 de la Constitución? ¿Cuáles son los problemas constitucionales originados por la actual redacción del precepto, cuya necesaria reforma nadie ha planteado, pero habría que plantear? El primer problema radica en que del tenor literal del párrafo 1 del artículo podría deducirse que la Constitución obliga al Rey, en todo caso, a proponer un candidato, y no le permite no proponer a ninguno, si bien le faculta para posponer en el tiempo su propuesta. Los constituyentes dieron por supuesta la natural diligencia real en cumplir este acto debido, y no le impusieron plazo alguno, aunque redactaron la norma de forma imperativa. Sin embargo, la conformación numérica del Congreso podría dar lugar a una situación inédita, una situación en la cual, o bien ningún candidato aceptase su propuesta, como hizo Mariano Rajoy, o bien los candidatos que la aceptasen no lograsen la investidura, como le ocurrió a Pedro Sánchez, y no quedara ningún otro con posibilidades, incluso acudiendo, en último término, a personalidades externas a las Cámaras, porque la Constitución no obliga a que el candidato propuesto sea diputado o senador. Es decir, en determinadas condiciones, el Rey puede verse en la imposibilidad de proponer a ningún candidato, y el peligro de emular a Bélgica, que estuvo casi dos años con un Gobierno en funciones, sería muy real y muy preocupante. Aunque el Parlamento trabaje con relativa normalidad, un Ejecutivo en funciones y, además, en minoría parlamentaria, está sometido en su acción política, según comprobaremos al final, a incertidumbres, restricciones y límites muy significativos, y los mercados no dejarían de castigar una situación semejante. El período de carencia o de presunción de estabilidad que nos conceden es limitado.

"El único plazo fijado por la norma constitucional es precisamente el plazo de los dos meses desde la primera votación de investidura, pero no se contiene ninguna previsión temporal que resuelva una situación como la que se ha planteado -o ha estado a punto de plantearse- en la escena política española"

Y todo lo anterior teniendo en cuenta, claro está, que un candidato que acepte serlo se supone que cuenta con algunas expectativas razonables de conseguir los acuerdos necesarios, pero, en ningún caso, su aceptación implica la seguridad de conseguirlos. Y tanto el candidato como el propio Rey lo saben y conocen el margen de maniobra con el que cuenta el propuesto, por lo que hablar de un candidato que engañe al Rey sobre sus posibilidades no tiene mucho sentido.
La solución de este doble problema que acabamos de exponer es también doble. Por una parte, en aras de la claridad, el párrafo 1 del artículo 99 constitucional debería contemplar expresamente la opción de que el Rey constatara la imposibilidad de proponer a ningún candidato, y así lo comunicara al Presidente del Congreso, tal como, en la práctica, hizo. Y, en segundo lugar, tanto para la propuesta como para la comunicación de la imposibilidad de la misma, el párrafo debería incorporar un plazo, por ejemplo un mes desde la celebración de las elecciones. Es un tiempo más que suficiente para que el Monarca, consultados los representantes políticos, llegue a alguna conclusión.

"El Rey proponía como candidato, a través del Presidente del Congreso, al que desde el principio ya se sabía que iba a ser propuesto"

Un segundo problema de la actual redacción del artículo 99 constitucional es que el Rey, a la vista de la imposibilidad de proponer un candidato, no puede tomar la iniciativa de disolver las Cámaras, siempre con el refrendo del Presidente del Congreso, y convocar nuevas elecciones. Tiene que esperar a que se cumpla el plazo de dos meses, un plazo que, por si fuera poco, no empieza a contar sino desde la primera votación de investidura. La solución a este problema consistiría en una reforma del párrafo 5 del artículo 99 constitucional en el sentido de que la comunicación real de su imposibilidad de proponer un candidato le permitiera al Rey disolver inmediatamente las Cámaras y convocar nuevas elecciones. El plazo de dos meses es un plazo ficticio, porque entre la convocatoria y la celebración material de las elecciones transcurren casi otros dos meses, que nos llevan a un total de cuatro, por lo que estaría justificada también una reforma en el sentido de acortar el plazo a un solo mes a contar, no desde la primera votación de investidura, sino desde la propuesta del Rey de un candidato. El excesivo plazo actual fomenta la falta de diligencia de los grupos políticos en negociar y concluir posibles acuerdos.
Después de la reforma constitucional expuesta, el Rey tendría un mes desde las elecciones generales para proponer un candidato o para comunicar al Presidente del Congreso su imposibilidad de hacerlo, y, después de su eventual propuesta, se abriría otro plazo de un mes para sustanciar el resto del procedimiento y tener ya investido un Presidente del Gobierno, o para disolver y convocar nuevas elecciones. La investidura fallida de Pedro Sánchez desbloqueó la situación, pero, de no haber aceptado la propuesta del Rey, con el tenor actual del artículo 99 de la Constitución hubiésemos entrado en una situación aberrante de paralización institucional sine die y de Gobierno en funciones indefinido, porque, al no existir primera votación de investidura, no existiría tampoco ningún plazo que cumplir, es decir, no estaría transcurriendo ningún plazo. Por eso, ante el peligro de que tal situación se produjera, y el hecho de que nadie puede ser obligado a ser candidato, se imponía el estudio de alguna salida jurídica al problema, y algunos juristas propusieron una solución muy sensata y aceptable, solución que publicó el diario madrileño La Razón. Según expuso el periódico madrileño, esta solución -jurídica y política- consistía en que, ante la imposibilidad constatada de proponer un candidato a la investidura, el Rey lo comunicaría al Presidente del Congreso de los Diputados, haciéndole saber formalmente la no existencia de ningún candidato con apoyos suficientes para la investidura y que, en consecuencia, y dado que nadie puede ser obligado a presentarse, no está en condiciones de proponer a ninguno. A partir de ahí se plantearían dos opciones: o bien el Monarca procedería a disolver el Parlamento, siempre a propuesta y con el refrendo del Presidente del Congreso, previa su comunicación a la Cámara y dictamen de sus servicios jurídicos, o bien se interpretaría por analogía que ha tenido lugar un intento fallido de investidura, una votación negativa, y que, por consiguiente, comienza a transcurrir el plazo constitucional de dos meses.

"Parece razonable abordar el estudio del artículo 99 constitucional desde la perspectiva de su posible reforma, una reforma orientada a subsanar los problemas en su aplicación que ahora se han suscitado, en orden a evitar que en futuras investiduras ocurra lo sucedido en la que comentamos"

La analogía propuesta se daría con el único precedente que cuenta con un pronunciamiento jurídico, el Dictamen del Consejo de Estado 1985/2003, de 26 de junio, solicitado por la Asamblea de Madrid a raíz de la frustrada investidura de Rafael Simancas por la ruptura de la disciplina de voto de dos diputados socialistas. Si bien el Dictamen considera en el caso de la Asamblea que no puede ser disuelta hasta transcurrido el plazo de dos meses, plazo que se contaría desde la constatación de la ausencia de candidatos. A su vez, el Dictamen encuentra su fundamento en la Sentencia del Tribunal Constitucional 16/1984, de 6 de febrero, que concluye que el objetivo primordial del plazo de dos meses para la disolución es justamente impedir las crisis gubernamentales prolongadas, finalidad que puede ponerse en relación con la Sentencia del Alto Tribunal 15/2000, de 20 de enero.
Por último, la prolongación en el tiempo de la interinidad de un Gobierno en funciones origina problemas añadidos de interpretación constitucional y de enfrentamientos partidistas, que producen un no deseable escenario de inseguridad, al menos política. Esta situación se sustanció en un conflicto institucional entre el Congreso y el Ejecutivo. Un conflicto que el Presidente de la Cámara calificó de grave y de suficiente entidad como para ser llevado ante el Tribunal Constitucional como conflicto de atribuciones, cuyo planteamiento aprobó el Pleno. Es la primera vez en la democracia que tal cosa sucede, y que un conflicto de esta naturaleza es sometido al Alto Tribunal. El motivo de este conflicto fue la negativa del Gobierno en funciones a someterse a las iniciativas de control parlamentario. Por su parte, la Mesa del Congreso, por mayoría, acordó seguir tramitando estas iniciativas de control, incluyendo los Plenos con preguntas.

"Un Gobierno en funciones ha cesado, es un Gobierno cesante, que, según la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, no puede ejercer ninguna de las atribuciones del Gobierno que implican adoptar decisiones políticas"

La posición del Gobierno se basó en un informe de los servicios jurídicos de la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes, informe que argumenta que un Ejecutivo en funciones no puede ni debe someterse al control del Parlamento, puesto que no cuenta con su confianza porque no ha sido elegido por él. El informe llega a asegurar que un control semejante podría constituir un “fraude de Constitución”. El Secretario de Estado recordó que nunca en la democracia un Gobierno en funciones se ha sometido al control parlamentario, y que tampoco lo han hecho recientemente los Ejecutivos en funciones catalán y andaluz. Y añadió que de la Cámara emanan todos los poderes, incluido el Ejecutivo, lo que no sucedía con el Gobierno en funciones, que tenía la confianza de la Cámara de la anterior Legislatura. El Presidente del Congreso, en la línea de todos los Grupos políticos excepto el popular, respondió que, si bien el Gobierno no tenía la confianza de la Cámara, la Cámara tenía la confianza de los ciudadanos, que ostentan la soberanía nacional.
En esta polémica sobre la negativa del Gobierno en funciones a someterse al control parlamentario, se ha argumentado por algunos que el artículo 66.2 de la Constitución establece que las Cortes Generales controlan la acción del Gobierno. Pero el artículo 101.1 de la misma Constitución dispone que el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales. En otras palabras, un Gobierno en funciones ha cesado, es un Gobierno cesante, que, según la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, no puede ejercer ninguna de las atribuciones del Gobierno que implican adoptar decisiones políticas. No puede aprobar Decretos-Leyes, ni enviar Proyectos de Ley a las Cortes, ni plantear la cuestión de confianza. Por su parte, el Congreso no puede presentar una moción de censura en contra de un Gobierno en funciones. En definitiva, de acuerdo con la citada Ley, el Gobierno en funciones “limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos”, es decir, a gestionar los asuntos de trámite, por lo que no se entiende muy bien cuál sería el contenido del control que se pretende. Cuestión distinta sería informar a la Cámara de asuntos tales como el acuerdo europeo de devolución a Turquía de los refugiados sirios o la reunión del Pacto contra el terrorismo yihadista y los acuerdos adoptados en ella. En definitiva, una reforma constitucional como la que se propone evitaría la prolongación en el tiempo de la interinidad de un Ejecutivo en funciones y, por consiguiente, los graves problemas que ahora se plantean, propiciando la diligente elección de un Presidente del Gobierno.

Palabras clave: Reforma constitucional, Investidura Presidente del Gobierno, Plazos investidura.
Keywords: Constitutional reform, Prime Minister investiture, Deadlines investiture.