CON NUEVE AÑOS DE RETRASO, EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DESCUBRE LA NULIDAD DE LA LEY DE RÉGIMEN ECONÓMICO MATRIMONIAL VALENCIANO
Sentencia 82/2016, de 28 de abril de 2016. Recurso de inconstitucionalidad 9888-2007. Interpuesto por el Presidente del Gobierno respecto de la Ley de las Cortes Valencianas 10/2007, de 20 de marzo, de régimen económico matrimonial valenciano. Pleno. Ponente Magistrada doña Encarnación Roca Trías. Estimatoria. Voto particular. Descargar Sentencia.

El Presidente del Gobierno presenta recurso de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley Valenciana 10/2007 de régimen económico matrimonial valenciano, por exceder las competencias para la conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil propio atribuidas a la Comunidad Autónoma Valenciana en el artículo 49.1.2 de su Estatuto de Autonomía (en adelante EAV), vulnerando con ello la competencia exclusiva del Estado sobre legislación civil ex artículo 149.1.8 CE, así como también por invadir la competencia estatal exclusiva en materia de ordenación de los registros e instrumentos públicos (ex art. 149.1.8 CE). El Letrado Mayor de las Cortes Valencianas, alegó que el objeto del recurso no está dirigido frente a la Ley de las Cortes Valencianas 10/2007, sino al Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana, dado que se pone en entredicho la competencia de las Cortes Valencianas para elaborar la Ley, por lo que, en definitiva, debe entenderse que es el título y no la Ley lo que se recurre. Recuerda que los fueros, privilegios prácticas y costumbres del Reino de Valencia se abolieron mediante el Decreto de 1707 pero, desde entonces, pervivieron usos y costumbres relativos a ciertas costumbres nupciales para concretos supuestos sucesorios que han sido defendidas por prestigiosos juristas y catedráticos de las universidades valencianas. Además ya el artículo 3 EAV de 1982, reconocía a la Generalitat Valenciana competencia exclusiva sobre la conservación, modificación y de desarrollo del Derecho civil valenciano en idénticos términos a los Estatutos de Galicia y Cataluña. Añade que el propio Tribunal Constitucional, bajo la vigencia del anterior Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana de 1982, reconoció la existencia de un Derecho civil valenciano y la indubitada competencia que la Generalitat Valenciana “para legislar sobre instituciones que han tenido una configuración consuetudinaria específica en su ámbito territorial” (STC 121/1992, de 28 de septiembre). La reforma estatutaria de 2006 asume la constitucionalidad de la recuperación y plena actualización del Derecho civil foral y, por consiguiente, no puede llevarse a cabo una “interpretación reduccionista” de la competencia autonómica en materia de Derecho civil que la limite a normas consuetudinarias.
Alega que en el actual artículo 49.1.2 a) EAV figura ahora la competencia exclusiva de la Generalitat para la “conservación, desarrollo y modificación del Derecho civil foral valenciano”, y la disposición transitoria tercera EAV, la reafirma, señalando que “la competencia exclusiva sobre el Derecho civil foral valenciano se ejercerá, por la Generalitat, en los términos establecidos por este Estatuto, a partir de la normativa foral del histórico Reino de Valencia, que se recupera y actualiza, al amparo de la Constitución española”.El TC estima el recurso. La expresión “allí donde existan” referida a los derechos civiles forales o especiales, como presupuesto indispensable para ejercer la competencia legislativa ex artículo 149.1.8 CE alude a la previa existencia de un Derecho civil propio al tiempo de la entrada en vigor de la Constitución sin que sea lícito remontarse a cualquier otro momento anterior. La amplitud de la salvedad “derechos civiles forales o especiales” permite entender que incluye no sólo aquellos objeto de compilación al tiempo de la entrada en vigor de la Constitución, sino también a “normas civiles de ámbito regional o local y de formación consuetudinaria preexistentes a la Constitución” y que “tras la abolición de los Fueros y hasta nuestros días, subsistiera en el territorio de la Comunidad Autónoma”. Por lo que se refiere a cualquier institución jurídico civil, haya sido recogida por norma positiva o consuetudinaria, hay que señalar que, para el ejercicio de la competencia legislativa, la acreditación de su existencia en el momento de entrada en vigor de la CE se erige en presupuesto indispensable. La reforma del Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana producida en el año 2006, no permite modificar esta interpretación que impone la CE. El artículo 149.1.8 CE extiende la garantía de foralidad no sólo a aquellos derechos civiles especiales objeto de compilación al tiempo de entrada en vigor de la CE, sino también a normas civiles de ámbito regional o local y de formación consuetudinaria preexistentes a aquel momento, y por ello también al sistema de fuentes normativas establecido en cada uno de los Derechos forales. En el caso de la Comunidad Autónoma Valenciana, como ya pusimos de manifiesto, la costumbre es susceptible de legislarse, de tal modo que el ejercicio de la competencia legislativa autonómica, el derecho consuetudinario pasa a ser Derecho legislado. Sin embargo, en la cuestión planteada si bien Valencia es competente para legislar sus costumbres no es competente para determinar si las instituciones jurídicas que pretende convertir en norma legal, es decir, en derecho escrito legislado, pertenecen o no a su derecho consuetudinario. Cuando se invoca una norma consuetudinaria, debe comprobarse su pervivencia y aplicación a través del tiempo, ya que desde antiguo sólo las costumbres notorias están exentas de prueba. A la vista de las circunstancias concurrentes y de las razones expuestas, hemos de concluir que en este caso no se ha aportado prueba que permita apreciar la concurrencia de los requisitos que el artículo 149.1.8 CE exige a la Comunidad Autónoma de Valencia para legislar un régimen económico matrimonial propio, en uso de su competencia para conservar, desarrollar o modificar su propio Derecho civil valenciano, lo que determinará el sentido de la presente resolución. Sobre este particular debemos subrayar que cuando se invocan normas consuetudinarias, el ordenamiento jurídico exige la prueba de su existencia, salvo que sean notorias, precisamente para distinguirlas de los meros usos sociales o convencionales, del mero hábito, aparte del difícil acceso a su conocimiento por los aplicadores del derecho y por ello excluida tradicionalmente del deber judicial de conocimiento (iura novit curia). En el caso de las normas contenidas en la Ley de régimen económico matrimonial valenciano no se ha demostrado su pervivencia, aplicación y cumplimiento con la creencia de tratarse de verdaderas normas jurídicas, siendo en este caso imprescindible, dada la derogación de los antiguos Fueros del Reino de Valencia.

De todo lo razonado hasta aquí se deriva la falta de competencia de la Comunidad Valenciana para regular la materia comprendida en la Ley de régimen económico matrimonial valenciano y ello debe conducir a declarar la nulidad de todos los preceptos que así lo hagan, porque, a pesar de que efectivamente este Tribunal ha reconocido la posibilidad legítima de legislar las normas civiles consuetudinarias, en el caso de la materia económica-matrimonial concernida en la Ley de régimen económico matrimonial valenciano no se ha probado su vigencia en el territorio autonómico y, en consecuencia, no se cumplen los requisitos exigidos por el artículo 149.1.8 CE para el reconocimiento de la competencia a la Comunidad Autónoma. En cuanto a los efectos de dicha declaración de inconstitucionalidad el TC dice que no afectará a las situaciones jurídicas consolidadas, pues este Tribunal entiende que si durante la vigencia de la Ley de régimen económico matrimonial valenciano, que ahora se declara inconstitucional, los cónyuges sujetos al Derecho civil foral valenciano no han hecho uso de su facultad de capitulación, se debe a su voluntad de someterse al régimen subsidiario en primer grado que aquélla establece. Entiende que el Derecho civil común o el foral es eminentemente un derecho creado por y para los particulares, que resuelve los problemas que puedan surgir en sus relaciones privadas. Es el derecho de la autonomía de la voluntad por antonomasia que surge como máxima expresión de la libertad y, por ello, es un ordenamiento conformado en su mayor parte por normas de carácter dispositivo, es decir, primero rigen los pactos y subsidiariamente la norma legal.
Dada la naturaleza dispositiva y la primacía de la autonomía de la voluntad que rige esta disciplina, los particulares deben seguir alcanzando libremente sus pactos de autorregulación, sometiéndose a la reglamentación que estimen más acorde a sus intereses.
Por tal motivo, rigiendo en esta materia el principio capitular y siendo respetuoso con las libertades individuales, tras la publicación de esta Sentencia, seguirán rigiéndose por el mismo régimen económico matrimonial que hubiera gobernado sus relaciones, salvo que su voluntad contraria sea manifestada mediante las oportunas capitulaciones. Por lo demás, la declaración de nulidad de la Ley de régimen económico matrimonial valenciano no ha de afectar a las relaciones de los cónyuges con los terceros que, en todo caso, se regirán por el régimen matrimonial vigente en cada momento. Estimatoria.

Voto particular que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad número 9888-2007 interpuesto contra la Ley de la Comunidad Valenciana 10/2007, del 20 marzo, de régimen económico matrimonial valenciano. Descargar Sentencia.

Entiende el Magistrado que la ley impugnada se funda en una competencia reconocida inequívocamente en la reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, en cuyo artículo 7.1 dirige un mandato a la Generalitat para “la recuperación de los contenidos correspondientes de los Fueros del histórico Reino de Valencia”; (ii) específicamente en materia civil, la disposición transitoria tercera realiza de manera expresa una consagración de la “competencia exclusiva” sobre el “Derecho civil foral valenciano”, ejercida “a partir de la normativa foral del histórico Reino de Valencia, que se recupera y actualiza al amparo de la Constitución Española”. Reprocha el Magistrado que la opinión mayoritaria del TC, sin embargo, parte de la suposición de que la situación competencial de la Comunitat Valenciana en materia de Derecho civil es exactamente la misma que con anterioridad a la modificación del año 2006, a pesar de que en el primitivo Estatuto de Autonomía no se hacía referencia alguna al Derecho foral histórico. Para sustentar esta posición afirma que la disposición transitoria y el artículo séptimo carecen de relevancia alguna desde el punto de vista competencial. Considera, en suma, que el único artículo relevante a efectos competenciales es el citado artículo 49.1.2 (que, por cierto, también incluye por vez primera la palabra “foral”). El texto de la referida disposición transitoria, en relación con el artículo 7.1 del Estatuto de Autonomía, hace prevalecer sin lugar a dudas la interpretación de que en ella se trata de la recuperación de la normativa histórica de la Comunidad Valenciana vinculada a los antiguos fueros.
Entiende el Magistrado que el TC debió haberse planteado si la recuperación del Derecho histórico valenciano cabe o no en la Constitución. En el caso de que la respuesta mayoritaria, como parece inevitable (en contra de mi criterio), hubiera sido negativa, habría sido necesario que el Tribunal se hubiera planteado la constitucionalidad de la disposición transitoria tercera del Estatuto de Autonomía, pues así lo ordena la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). Es decir, en el supuesto enjuiciado resulta improcedente plantearse aisladamente la inconstitucionalidad del acto dictado en el ejercicio la competencia controvertida, en este caso la Ley de régimen económico matrimonial valenciano, pues esta trae causa directamente del Estatuto. Entiende el Magistrado que los derechos históricos en materia de instituciones privadas son reconocidos por el Tribunal Constitucional cuando se consagran en un estatuto de autonomía. El TC, antes respecto de la Comunidad Autónoma de Cataluña, otorgó relevancia al mandato de actualización de derechos históricos en materia de Derecho privado cuando se incorpora a un Estatuto de Autonomía, entendiendo que dicho reconocimiento, por operar en el campo del Derecho privado, no se opone a la limitación geográfica impuesta por la disposición adicional primera de la Constitución, mientras que, en el campo del Derecho público, la única referencia válida a los derechos históricos es la que deriva del reconocimiento de una vía especial de acceso a la autonomía al amparo de la disposición transitoria segunda de la Constitución. Entiende el Magistrado que hay que conceptuar los Derechos forales o especiales como subsistemas jurídicos completos, autosuficientes, modernos y susceptibles de desarrollo (y no como realidades fragmentarias premodernas reconocidas provisionalmente con carácter subordinado al Derecho común), entiende que el Derecho civil foral no puede ser concebido como una serie más o menos residual de normas e instituciones aisladas y asistemáticas, sino como un sistema normativo dotado de la sistematización y conexión interna y de la completitud propias de un ordenamiento que tiene además constitucionalmente reconocida la posibilidad de determinar sus específicas fuentes de producción normativa. Los expresados votos sustentan esta tesis (i) en el argumento analítico fundado en la interpretación literal de la expresión Derecho civil; (ii) en el argumento sistemático de que de otro modo no tiene sentido la reserva competencial al Estado de determinadas materias, algunas de las cuales no formaban parte de los Derechos forales o especiales; (iii) en el argumento apagógico de que la interpretación contraria hace depender el desarrollo de los derechos de factores aleatorios; (iv) y en el argumento teleológico según el cual la conservación de la legislación civil solo tiene sentido si se entiende limitada por razones históricas a determinadas comunidades autónomas, pero no en función del ámbito material de su contenido en cada una de ellas.

AUMENTO DE GASTOS DE PERSONAL POR CREACIÓN DE NUEVOS SERVICIOS PÚBLICOS AUTORIZADOS POR EL GOBIERNO AUTONÓMICO CONTRA LEY DE PRESUPUESTOS DEL ESTADO: NULO
Sentencia 88/2016, de 28 de abril de 2016. Recurso de inconstitucionalidad 3492-2015. Interpuesto por el Presidente del Gobierno respecto del artículo 34 de la Ley del Parlamento de Cataluña 2/2015, de 11 de marzo, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 2015. Pleno. Ponente el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos. Estimatoria. Descargar Sentencia.
 
El Presidente del Gobierno impugna el último inciso del artículo 34 de la Ley 2/2015, de 11 de marzo, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 2015. Dicho inciso impugnado dispone: “Artículo 34. Limitación del aumento de gastos de personal. En el ejercicio 2015 no pueden tramitarse expedientes de ampliación de plantilla ni disposiciones o expedientes de creación o de reestructuración de unidades orgánicas que conlleven un incremento global del gasto de personal, salvo las unidades derivadas de un traspaso de servicios o, previa autorización del Gobierno, de la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos”. Sólo se recurre el último inciso del referido precepto: “previa autorización del Gobierno, de la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos”; así entiende que el referido inciso, al permitir, previa autorización del Gobierno, la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos, está estableciendo una excepción a la limitación de los gastos de personal que ese mismo precepto contiene. Esta excepción se considera lesiva de la legislación básica estatal contenida en los artículos 20 y 21 de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2015 (en adelante, LPGE 2015), que establecen las limitaciones de la masa retributiva global del sector público, tanto de forma directa en las retribuciones del personal (art. 20.2) como de forma indirecta, en la oferta de empleo público (art. 21.1), y que se han dictado en ejercicio de la competencia exclusiva que el artículo 149.1.13 CE atribuye al Estado sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, en relación con el principio de coordinación entre las Comunidades Autónomas y la Hacienda estatal recogido en el artículo 156 CE. Y por ello considera que el inciso impugnado, al no respetar la limitación de gastos que estos preceptos contienen, ha vulnerado las competencias del Estado en esta materia y, por tanto, los artículos 149.1.13 y 156.1 CE. La Generalitat de Cataluña por su parte no discute la naturaleza básica de los artículos 20.2 y 21.1 LPGE 2015, y admite que es reiterada la doctrina constitucional (cita la STC 148/2006, FJ 4) que avala las facultades del Estado para limitar los aumentos retributivos previstos en las leyes presupuestarias autonómicas al amparo de los artículos 149.1.13 y 156 CE. Considera que no se ha de considerar aisladamente el artículo 34 de la Ley de presupuestos generales de Cataluña, sino en el contexto más amplio de dicha Ley, ya que es ese contexto el que, según aduce, acredita que no existe contradicción alguna. Puesto que la excepción que establece esta norma no vulnera la prohibición de incrementar las retribuciones o la masa retributiva contenida en la normativa básica estatal, ya que el artículo 16.1 de la Ley de presupuestos generales de Cataluña impide al Gobierno tomar ninguna iniciativa que conlleve crecimiento del gasto público presupuestado si no propone, simultáneamente, los recursos adicionales necesarios o las reducciones proporcionales de gasto con la correspondiente especificación presupuestaria. La Abogada de la Generalitat entiende que el artículo 20.2 LPGE 2015 no impide efectuar incrementos de plantilla si se compensa globalmente, en el ámbito de toda la Comunidad Autónoma, con la correspondiente reducción en el mismo período anual. Por ello considera que como el artículo 34 de la Ley de presupuestos generales de Cataluña, interpretado en relación con el artículo 16.1 de la misma tiene este sentido, ya que este precepto establece la obligación que toda iniciativa legislativa o administrativa que conlleve crecimiento de gasto público deba ir acompañada, simultáneamente, de los recursos necesarios o la reducciones proporcionales de gasto, debe ser interpretado de este modo. El TC estima el recurso y declara la inconstitucionalidad del inciso impugnado. Confirma el carácter básico de los artículos 20.2 y 21.1 de la Ley de presupuestos generales del Estado para 2015, declara además que la excepción que contiene la norma autonómica impugnada no puede considerarse acorde con lo establecido en los mismos. En efecto, el artículo 20.2 de la Ley de presupuestos generales del Estado para 2015 establece que, con carácter general, no se incrementarán las retribuciones del personal al servicio del sector público respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2014. Y el artículo 21.1 impide que pueda incorporarse nuevo personal al sector público salvo las excepciones que esta norma prevé, entre las que no se encuentra la creación de nuevos servicios públicos. Resulta, por tanto, que estos preceptos, al establecer estas limitaciones, están impidiendo cualquier gasto en materia de personal que conlleve un incremento global de la masa retributiva autorizada para 2015, por lo que debe concluirse que la norma autonómica, al permitir que en 2015 puedan ponerse en funcionamiento nuevos servicios públicos, aunque conlleven un incremento global del gasto de personal, está vulnerando la norma básica estatal que, con carácter general, prohíbe el incremento global de la masa retributiva durante este año.
Frente a ello no puede entenderse, como pretenden tanto la Generalitat como el Parlamento de Cataluña, que el inciso impugnado pueda ser interpretado de otro modo y entender que la referida norma sólo permite la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos si la puesta en marcha de estos servicios no determina un incremento del gasto global en materia de personal.
El tenor del precepto en el que se encuentra el inciso impugnado impide llegar a esta conclusión. Como se sostiene en el ATC 181/2015, de 3 de noviembre, por el que se acordó mantener la suspensión de la eficacia de este precepto, “es claro que este precepto [el art. 34 de la Ley de presupuestos generales de Cataluña] establece una regla general: la prohibición de tramitar expedientes de ampliación de plantillas o de creación o reestructuración de unidades orgánicas que conlleven un incremento global en materia de gastos de personal y dos excepciones a esa regla general (‘salvo’): la primera, que se trate de unidades derivadas de un traspaso de servicios, y la segunda, establecida en el inciso recurrido, que, ‘previa autorización del Gobierno, de la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos’”. Por ello en el citado ATC 181/2015, de 3 de noviembre, FJ 3 se llegó a la conclusión de que el inciso impugnado en este proceso constitucional “está estableciendo una excepción a la regla general que impide ampliar la plantilla si conlleva un incremento de los gastos globales en materia de personal”, pues de otro modo “carecería de sentido la salvedad que se establece, ya que la creación de nuevos servicios que no conlleven un aumento global en los gastos de personal no se encuentra prohibida por la limitación del incremento de gastos en materia personal que, como regla general, establece el artículo 34 de la Ley 2/2015 en su primer inciso”. Y a esta misma conclusión ha de llegarse también ahora. Entiende el TC que el considerar inconstitucional la regla que exceptúa de este límite la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos no puede determinar que la Generalitat no pueda poner en funcionamiento nuevos servicios públicos si la instauración de esos nuevos servicios no conlleva incremento de gastos de personal, pues lo que no es acorde con la normativa básica estatal es incrementar el gasto global en materia de personal, no la puesta en marcha de nuevos servicios públicos.
De todo lo expuesto cabe concluir que el último inciso del artículo 34 de la Ley de presupuestos generales de Cataluña (“o previa autorización del Gobierno, de la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos”) vulnera la normativa básica estatal y por este motivo es inconstitucional y nulo.