DERECHO FISCAL

El escenario es de sobra conocido: un acto administrativo -ya sea una orden de expulsión, de demolición o de embargo- es, per se, ejecutivo y, como tal, efectivo. Es lo que se conoce como la “autotutela” de la que la Administración está investida y que, en esencia, le permite llevar a cabo sus pretensiones por sí sola, sin necesidad -como el resto de los mortales- de acudir a una instancia judicial. Ello no es más que una manifestación del carácter de potentior persona que la Administración detenta y que le lleva a interactuar con los administrados desde una privilegiada posición de prevalencia frente a éstos.
Todo ello ya es algo consustancial a nuestra tradición administrativa que, en este ámbito, trae origen del napoleónico fortalecimiento del Estado. Pero, más allá de esa tradición, este estado de cosas responde a una pretendida construcción doctrinal que se sustentaría en tres columnas: i) la Administración, en un Estado de Derecho, actúa conforme a la ley; ii) el Ejecutivo -gracias al cordón umbilical que le une con el Legislativo- está legitimado por el proceso electoral y, como tal, tiene encomendada la búsqueda del interés general; y iii) ya en el específico ámbito impositivo, se asume que es la propia sociedad la que, a través de sus representantes políticos, se somete a una suerte de autoimposición (recordemos el clásico no taxation without representation).
Esos hipotéticos cimientos son los que “avalarían” que nuestra legislación administrativa (y la tributaria no es aquí una excepción) afirme, taxativa y categóricamente, que “los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten”. Esta afirmación no es baladí pues implica la asunción de que los actos administrativos son -ya per se- válidos (pues, además, se presupone que son legales y veraces), y, además, esa presunción de validez es, precisamente, la que determina su innata ejecutividad. No obstante lo anterior, lo cierto es que la realidad, lejos de ser pétrea, muta, y esas premisas, clásicamente admitidas como indubitables, parecen estar experimentando algún cambio sustancial.

"Esas premisas parecen estar experimentando algún cambio sustancial"

Veamos: en dos recientes posts publicados en el blog Espacio Tributario se pone de manifiesto que, conforme a las estadísticas oficiales, la AEAT pierde, ya en la vía económico-administrativa (es decir, antes de llegar a los Tribunales de Justicia), casi el 45% de sus pleitos; ratio que en el caso de alguna administración tributaria autonómica (en concreto, la gallega) se aproxima a un estratosférico 85% (a nivel nacional, el porcentaje en impuestos “cedidos” se cifra en torno al 64%). A ello debe sumarse el que, también según los datos estadísticos disponibles, los contribuyentes que prosiguen a la vía judicial ven satisfechas sus pretensiones en un porcentaje que, de media, rondaría el 30%... Parece obvio que todo ello configura una situación fáctica en la que es tan lógico como legítimo cuestionarse ese pretendido carácter infalible de la actuación administrativa que -como antes se apuntó- es uno de los pilares sobre los que se apoyaría la “autotutela” de la que la Administración goza. Porque si empíricamente se constata que la tozuda realidad insiste en negar lo que el Derecho se empecina en sostener, parece que -más pronto que tarde- habrá de ser éste el que se adapte a aquélla, asumiendo que la presunción de validez de los actos administrativos recurridos es una mera quimera conceptual sin sustento fáctico alguno. Al menos no parece descabellado apuntar esta eventualidad desde la racionalidad de los hechos.
Pero este controvertido asunto -que tiene una enorme trascendencia legal, práctica y política, pues viene a cuestionar cómo el poder interactúa con la ciudadanía- no tiene en ese elevado -y constatado- grado de falibilidad jurídica su única grieta. No. También la citada teoría de la “autoimposición” se estaría resquebrajando, presentando más de una fisura.
No otra cosa es lo que acertadamente ha denunciado el Magistrado del Tribunal Supremo F. José Navarro Sanchís: “(…) la ley fiscal ya no parece ser la expresión de la autoimposición por la comunidad política, (…), sino que ha devenido en una formal ratificación parlamentaria de lo previamente cocinado, sin posibilidad de rectificar el caldo, en las dependencias administrativas. La ley no es ya, en el fondo, una norma parlamentaria, una disposición solemnemente promulgada, sino la canalización en el BOE de lo que el insomnio de algunos funcionarios especialmente hacendosos (…) ha ideado para taponar alguna vía de agua. (…). Siendo ello así, partiendo del presupuesto lógico de partida de que la ley ha cambiado su signo, cabe entender que se ha desnaturalizado el conjunto de potestades que la ley asigna a la Administración para servir a ese bien común que, ahora, nos parece diluido. Habría llegado, pues, el momento de reflexionar acerca del sentido actual de tales gravosas potestades y, más aún, de las presunciones legales atribuidas para satisfacer tal fin. (…)”¹.

"La tozuda realidad insiste en negar lo que el Derecho se empecina en sostener"

Manuel V. Garzón Herrero, también Magistrado del Tribunal Supremo, abunda en esa idea de cuestionar el valladar de las presunciones legales afirmando que “el acto impugnado lo único que aporta al proceso con la cualidad de cierto es su ‘existencia’ puesto que (…) lo que evidentemente no se puede sostener es que en el campo procesal la fundamentación jurídica ofrecida por la Administración disponga de privilegio alguno, pues si así fuera la decisión jurídica no sería tal, pues se obtendría mediante elementos ajenos al ámbito jurídico.  (…) y, desde el punto de vista constitucional, es patente que otorgar al acto administrativo (a su presupuesto de hecho o a sus fundamentos) una posición de ventaja en el proceso, es un atentado a lo establecido en el artículo 24 de la Constitución, pues al ser un privilegio de una parte comporta un correlativo detrimento en la contraparte”².
Voces autorizadas, pues, son las que ya están llamando a las puertas de la hasta ahora cuasinexpugnable fortaleza de la Administración, abogando porque ésta se apee del pedestal al que se aupó hace ya varios siglos y que baje a la arena, a pie de calle, a relacionarse con la ciudadanía (sus administrados y, a la vez, sus sufragadores) en un plano quizá no de plena igualdad (pudiera ser utópico -y, como tal, irreal- aspirar a ello) pero sí de una mayor simetría a la que nuestra tradición secular la ha malacostumbrado. Los cambios, hasta los más sustanciales, comienzan a germinar en el mero mundo de las ideas, calando poco a poco como una lluvia fina hasta que, en un momento dado, dan el salto a la realidad; así lo apuntó Mark Twain: “Un hombre con una idea nueva es un loco, hasta que la idea triunfa”. Todo apunta a que esta idea ya ha iniciado su andadura; su triunfo quizá ya sólo sea una mera cuestión de tiempo. Permanezcan, pues, atentos a sus pantallas.

¹ “¿Tiene sentido la presunción de legalidad? (I y II)”, Suplemento Iuris&Lex, El Economista, 26/7 y 2/8/2013, respectivamente.
² “La prueba en materia tributaria”, Ponencias del VI Congreso Tributario CGPJ/AEDAF, 2011.

Palabras clave: Actos tributarios, Presunción de validez, Autotutela, Autoimposición.
Keywords: Tax acts, Presumption of validity, Self governance, Self assertion.