INCONSTITUCIONALIDAD DE LEY MADRILEÑA QUE REDUCE SALARIO A PERSONAL LABORAL NO DIRECTIVO DE EMPRESAS PÚBLICAS
Sentencia 164/2016, de 3 de octubre. Cuestión de inconstitucionalidad 3178-2016. BOE 15 de noviembre de 2016. Planteada por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo en relación con la disposición adicional primera de la Ley de la Asamblea de Madrid 4/2010, de 29 de junio, de medidas urgentes, por la que se modifica la Ley 9/2009, de 23 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad de Madrid para 2010. Ponente el Magistrado don Juan José González Rivas. Sala Segunda. Estimatoria. Descargar Sentencia.

La Sala de lo Social del Tribunal Supremo acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición adicional primera de la Ley de la Comunidad Autónoma de Madrid 4/2010, de 29 de junio, de medidas urgentes, por la que se modifica la Ley 9/2009, de 23 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad de Madrid para 2010, por posible contradicción con lo dispuesto en la Disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, y correlativa vulneración de los artículos 149.1.13 y 156.1 CE.
La federación estatal de trabajadores de las industrias químicas energéticas, del textil, de la piel, de la minería y afines, presentó demanda de conflicto colectivo ante la Audiencia Nacional, suplicando se declare nula y sin efecto la decisión de una empresa que imponía reducción del 5% en todos los conceptos retributivos que integran la nómina a todos los empleados y asimismo se condenase a la empresa demandada a abonarles desde el 1 de julio de 2010 íntegramente las retribuciones fijadas en los convenios colectivos de aplicación. La Audiencia Nacional desestimó la demanda. En casación las entidades sindicales alegaron inconstitucionalidad. El Tribunal Supremo aprobó elevar la cuestión de inconstitucionalidad, pues entiende que la ley recurrida, en tanto que impone una reducción salarial del 5% de todos los conceptos retributivos al personal laboral no directivo de las sociedades mercantiles autonómicas, contradice la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, pues éste exceptúa a este tipo de personal de dicha reducción salarial. Esta contravención conllevaría, a su vez, la vulneración de los artículos 149.1.13 y 156.1 CE. Se dio traslado al Congreso de los Diputados, Senado, Gobierno, Fiscal General del Estado, Gobierno y Asamblea de Madrid, para que formularan alegaciones. El Tribunal Constitucional estima la cuestión. Declarando el carácter formal y materialmente básico de la norma estatal de contraste (disp. adic. 9 RDL 8/2010) entiende que hay contradicción patente del citado precepto autonómico con la norma básica estatal de contraste sin que pueda ser salvada por vía interpretativa, dados los claros términos en los que aparece redactada la disposición adicional 9ª del Real Decreto-ley 8/2010 (la reducción salarial del 5% “no será de aplicación al personal laboral no directivo de las sociedades mercantiles públicas… salvo que por negociación colectiva las partes decidan su aplicación”). Por ello no es posible interpretar, que la norma básica estatal ha de entenderse como un mínimo obligatorio de reducción retributiva que las Comunidades Autónomas son libres de llevar más allá de acuerdo con su propia política de contención del déficit, tanto en la cuantía de la reducción, como en los sujetos afectados por ella, y ello no es admisible porque contradice el enunciado de la Disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010 y olvida que la medida estatal básica de contención del gasto público viene determinada en este caso, según hemos señalado, tanto por la regla general de reducción salarial prevista en el artículo 1.2 del Real Decreto-ley 8/2010 (que da nueva redacción al art. 22.2 Ley 26/2009, de presupuestos generales del Estado para 2010) como por la excepción establecida en la disposición adicional novena del propio Real Decreto-ley 8/2010 para el personal laboral no directivo de las sociedades mercantiles públicas, en tanto que esta disposición contribuye a precisar el alcance de la medida de contención del gasto consistente en la reducción salarial del 5% en cómputo anual. La justificación es que el legislador básico estatal ha querido establecer un trato homogéneo para el personal laboral no directivo de las sociedades mercantiles públicas en todo el territorio nacional, disponiendo que a este personal no le sea directamente aplicable la regla general de reducción salarial del 5% en cómputo anual, sin perjuicio de que pueda pactarse la aplicación de esa reducción salarial mediante la negociación colectiva. Por otra parte, el párrafo segundo del apartado 1 de la disposición adicional primera de la Ley de la Comunidad Autónoma de Madrid 4/2010 prevé igualmente que esa reducción del 5% en la retribución del personal laboral no directivo de las sociedades mercantiles, que viene impuesta en el párrafo primero de esa norma, se traduzca en que “el Presupuesto de Gastos de Personal de dichas sociedades, así como la limitación presupuestaria a que se refiere el artículo 17.2 de la Ley 9/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 2010, se verán reducidos en la proporción que resulte para hacer efectiva esta medida”. Dicho en otras palabras, la reducción en el presupuesto de gastos de personal y en la limitación presupuestaria ex art. 17.2 de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/2009, que dispone: “los gastos de personal de los sujetos cuyos presupuestos se integran en los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid, cuya normativa específica no confiere carácter limitativo a su presupuesto de gastos, estarán limitados a la cuantía prevista en su presupuesto aprobado por la Asamblea”, que prevé el párrafo segundo del apartado 1 de la disposición adicional primera de la Ley de la Comunidad Autónoma de Madrid 4/2010. Debido a esta identidad sustancial, una ratio de unidad de doctrina exige proyectar sobre este precepto legal madrileño los criterios que, según hemos reseñado, acogieron las SSTC 5/2014, 207/2014 y 143/2015 y, en virtud de ellos, declarar su inconstitucionalidad y nulidad. En tercer y último lugar, debemos examinar, conforme a los criterios expuesto, la constitucionalidad del apartado 2 de la disposición adicional primera de la Ley de la Comunidad Autónoma de Madrid 4/2010, que dispone que “con el fin de garantizar el cumplimiento de la disminución de gasto de personal, con dichos efectos se aplicará una reducción a cuenta del 5 por 100 de cada uno de los conceptos salariales percibido por dicho personal, hasta que, mediante la negociación colectiva se acuerde una minoración retributiva equivalente”. Este precepto, al contener una medida orientada a dar efectividad a una disminución de gasto de personal que ya hemos dicho que contradice la norma básica estatal, debe seguir la misma suerte que la disposición que trata de garantizar y, por tanto, resulta contradictoria del mismo modo que ella con la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, lo que conlleva que proceda también declarar inconstitucional y nula este apartado 2 de la disposición adicional primera de la Ley de la Comunidad Autónoma de Madrid 4/2010.
Los razonamientos expuestos conducen a concluir que los cuestionados apartados 1 y 2 de la disposición adicional primera de la Ley de la Comunidad Autónoma de Madrid 4/2010, de medidas urgentes, por la que se modifica la Ley 9/2009, de 23 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad de Madrid para 2010, en tanto que contradicen de un modo insalvable la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, son contrarios a lo dispuesto en una norma estatal que tiene la condición de básica, formal y materialmente, ex arts. 149.1.13 y 156.1 CE, lo que determina la consiguiente inconstitucionalidad y nulidad de los dos apartados indicados del precepto autonómico en cuestión. El Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad.

CADENA DE DECRETO-LEYES PARA AUMENTAR EL GASTO DE DEFENSA. INCONSTITUCIONALIDAD

Sentencia 169/2016, de 6 de octubre. Recurso de inconstitucionalidad 3925-2015. BOE 15 de noviembre de 2016. Interpuesto por diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso respecto del artículo 1.1 del Real Decreto-ley 7/2015, de 14 de mayo, por el que se conceden créditos extraordinarios y un suplemento de crédito en el presupuesto del Ministerio de Defensa. Pleno. Ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara. Estimatoria. Descargar Sentencia.

Más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso interponen recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 1.1 del Real Decreto-ley 7/2015, de 14 de mayo, por el que se conceden créditos extraordinarios y un suplemento de crédito por importe de 856.440.673,35 € en el presupuesto del Ministerio de Defensa, para atender al pago de obligaciones correspondientes a programas especiales de armamento y a la realización de otras actuaciones del Departamento. Consideran los diputados recurrentes que la divergencia entre la dotación presupuestaria inicial y la cuantía de las obligaciones contraídas no puede funcionar como razón de urgente y extraordinaria necesidad, si aquellas obligaciones eran perfectamente conocidas y si tal divergencia fue deliberadamente perseguida por el propio Gobierno. Los diputados recurrentes razonan ampliamente el carácter absolutamente previsible de las obligaciones que el Gobierno ha querido afrontar y, más aún, que el Real Decreto-ley controvertido forma parte de un plan que se apoya en la legislación de urgencia como instrumento ordinario o normal de pago. En cuanto a lo primero, el crédito extraordinario autorizado mediante el Real Decreto-ley impugnado se refiere a obligaciones de pago cuya concurrencia no podría calificarse de imprevisible a la vista de su envergadura y de que no han surgido espontánea o inesperadamente ni traen causa de nuevos contratos, tratados o necesidades. Están previstas en los denominados programas especiales de armamento. En particular, por acuerdo de 2 de agosto de 2013, el Consejo de Ministros autorizó al Ministerio de Defensa a adquirir compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros para atender a reprogramaciones, ajustes de anualidades y nuevos proyectos correspondientes a los programas especiales de modernización. Este acuerdo estableció los nuevos límites anuales de gasto hasta el año 2030, lo que permite reafirmar que el Gobierno era conocedor de las necesidades presupuestarias para satisfacer los pagos de dicho programa en cada ejercicio. A la vista del señalado acuerdo, cabe asegurar que el Gobierno conocía los 19 subconceptos de las obligaciones para cuya satisfacción se dota el crédito extraordinario por lo menos desde el 2 de agosto de 2013, estando varios de ellos ya previstos en reales decretos-leyes anteriores. De modo que el Gobierno conocía la existencia, cuantía y vencimientos de estas obligaciones; ello lo habría admitido además explícitamente a través del Ministro de Defensa, con ocasión del debate de los presupuestos generales para 2015, así como del Secretario de Estado de Defensa en su comparecencia ante la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados de 6 de octubre de 2014, en relación con los mismos presupuestos. La previsión impugnada respondería pues a una situación consciente y deliberadamente buscada por el propio Gobierno que, en consecuencia, no podría calificarse de extraordinaria y urgente. Sería, no la respuesta a una “coyuntura económica problemática”, sino la última manifestación de un plan o modo general e intencionado de actuación constitutivo de una clara subversión del sistema constitucional de aprobación de las cuentas públicas. Tal plan consistiría en infra-presupuestar la partida correspondiente a los programas especiales de armamento en el proyecto de ley de presupuestos generales del Estado del año de que se trate para autorizar después un crédito extraordinario mediante decreto-ley, lo que supone escamotear a las Cortes Generales unos gastos que se sabe que van a existir. El Abogado del Estado solicita la desestimación del recurso de inconstitucionalidad, pues entiende que, cuando sobrevienen gastos inaplazables al ejercicio presupuestario siguiente, puede tramitarse un crédito extraordinario o suplemento de crédito (art. 55 LGP). La aprobación de este crédito o suplemento entrañaría una modificación perfectamente legítima de la ley de presupuestos (SSTC 206/2013, de 5 de diciembre; 217/2013, de 19 de diciembre). Tal modificación podría llegar a adoptar la forma de decreto-ley (art. 86 CE), si hay extraordinaria y urgente necesidad. Admite que en el momento de la elaboración del proyecto de ley de presupuestos para 2015 ya se habían contraído las obligaciones de pago para la adquisición de armamento, por lo que la necesidad de afrontar esas deudas sería previsible en este sentido. El Gobierno, en ese momento, solo habría estado en condiciones de determinar únicamente los gastos ordinarios de funcionamiento y administración (6.842.500 €). No habría podido concretar la cuantía exacta de aquellas obligaciones, por razones similares a las que dieron lugar a los Reales Decretos-leyes 10/2013 y 10/2014. La imposibilidad de prever tales cuantías derivaría del carácter evolutivo del gasto público en el contexto de la crisis económica, siendo la contención de ese gasto el objetivo principal del Gobierno; la concreción de las cuantías dependería pues de la propia evolución del déficit público. El Tribunal Constitucional estima el recurso. Ya en STC 126/2016 el tribunal constató el desarrollo de “una práctica legislativa” relativa a la financiación de los programas especiales de armamento que “debe calificarse, al menos, como singular”. El Gobierno habría optado por desarrollar un sistema de financiación peculiar, esencialmente caracterizado por la flexibilidad en cuanto al calendario de pagos e, incluso, en cuanto al montante global de cada anualidad. Tal flexibilidad impediría conocer “la cuantía final líquida que debe imputarse a cada ejercicio presupuestario hasta que éste se ejecuta”. Diseñado así el sistema, la práctica “singular” consiste en que el proyecto anual de ley de presupuestos recoge únicamente los gastos ordinarios de funcionamiento y administración (cifrados invariablemente en 6.842.500 € desde 2011), para incrementar exponencialmente el importe presupuestado después a través de créditos extraordinarios habilitados por decreto-ley. La autorización de créditos extraordinarios por esa vía para el pago de este tipo de programas sería de este modo “una práctica habitual”, “más que la respuesta a una situación de extraordinaria y urgente necesidad por imprevisible” (STC 126/2016, FJ 4). Dicha práctica se constata en una secuencia ininterrumpida de decretos-leyes de autorización de créditos extraordinarios para el pago de los programas especiales de Defensa (los núms. 26/2012, de 7 de septiembre, y 10/2013, de 26 de julio, además del entonces controvertido 10/2014); así como de las declaraciones efectuadas por el Secretario de Estado en relación con la Ley de presupuestos para 2015. Este Tribunal destacó que estas declaraciones, efectuadas en la Comisión de Defensa del Congreso, sesión del 6 de octubre de 2014, anunciaban que “el Gobierno volverá a atender sus compromisos de pago mediante el uso del decreto-ley para autorizar un crédito extraordinario, pagos derivados de los programas especiales de armamento” (STC 126/2016, FJ 4). El vaticinio se ha cumplido efectivamente, a través del Real Decreto-ley 7/2015, que es el recurrido en el presente proceso constitucional. El Real Decreto-ley 7/2015 es una manifestación más de aquella práctica, cuando menos singular. Las razones aducidas por el Gobierno para adoptar el Real Decreto-ley 7/2015 son exactamente las mismas que las explicitadas en su momento para justificar el Real Decreto-ley 10/2014: la imposibilidad de concretar las cuantías de los compromisos de pago del programa especial de armamento en el momento de la elaboración de la ley de presupuestos, la consecuente insuficiente dotación presupuestaria, que obligaría a proporcionar financiación adicional para cubrir compromisos contractuales ajustados, y la evitación de los perjuicios que resultarían de la demora en el pago de esas deudas. A la vista de que la previsión impugnada, al igual que el artículo 2.1 del Real Decreto-ley 10/2014, es manifestación de aquella singular práctica y de que ha seguido justificándose en los mismos motivos, debemos trasladar aquí cuanto hemos razonado en la STC 126/2016 y, en consecuencia, declarar que el artículo 1.1 del Real Decreto-ley 7/2015 incurre en inconstitucionalidad y nulidad, reiterando que “el recurso sistemático al decreto-ley como forma jurídica de vehicular créditos extraordinarios para financiar los programas especiales de armamento no se ajusta a las previsiones constitucionales contenidas en el art. 86.1 CE”.
Declara la inconstitucionalidad pero para proteger a terceros de buena fe, tras ponderar el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) declara no susceptibles de ser revisadas como consecuencia de la nulidad, además de las situaciones decididas mediante Sentencia con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1 LOTC), las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes.