CADENA ALIMENTARIA. CATALUÑA VENCE AL ESTADO POR INVASIÓN DE COMPETENCIAS
Sentencia 66/2017, de 25 de mayo. Recurso de inconstitucionalidad 6227-2013. Interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra diversos apartados de la disposición adicional primera de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para la mejora del funcionamiento de la cadena alimentaria. Ponente el Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho. Estimatoria. Descargar Sentencia.

Cataluña recurre el apartado 6 letras b), c), e) y g) de la disposición adicional primera de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para la mejora del funcionamiento de la cadena alimentaria, por exceder la competencia exclusiva estatal sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica que corresponde al Estado ex artículo 149.1.13.ª CE al atribuir funciones ejecutivas de control del cumplimiento de la Ley e incoación y tramitación de procedimientos sancionadores a la Agencia de Información y Control Alimentarios del Estado, invadiendo la competencia exclusiva catalana en materia de agricultura (art. 116 Estatuto de Autonomía) y en materia de defensa de la competencia (art. 154.2 Estatuto de Autonomía). El Estado niega las vulneraciones denunciadas, alegando el artículo 149.1.13.ª CE. El Tribunal Constitucional estima solo parte del recurso. Entiende que la finalidad de la Ley 12/2013 es mejorar el funcionamiento y la vertebración de la cadena alimentaria de manera que aumente la eficacia y competitividad del sector agroalimentario español y se reduzca el desequilibrio en las relaciones comerciales entre los diferentes operadores de la cadena de valor, en el marco de una competencia justa que redunde en beneficio no sólo del sector, sino también de los consumidores. Define la “cadena alimentaria” (art. 5 de la Ley) como “conjunto de actividades que llevan a cabo los distintos operadores que intervienen en la producción, transformación y distribución de alimentos o productos alimenticios, excluyendo las actividades de transporte y de la hostelería y la restauración” mientras que los fines concretos de la ley se enumeran en el artículo 3 e inciden en los objetivos apuntados de mejora de la competitividad y de la unidad de mercado en la cadena alimentaria, así como de mayor equilibrio y transparencia en las relaciones comerciales entre operadores. Para conseguir estos fines la ley establece: requisitos de los contratos alimentarios; regula prácticas comerciales abusivas y buenas prácticas en la contratación alimentaria; crea el observatorio de la cadena alimentaria; y regula la potestad sancionadora en este ámbito.
En su disposición adicional primera, a la que se refiere este recurso, la Ley crea la Agencia de Información y Control Alimentarios. Cataluña no cuestiona ni las finalidades de la norma ni que la regulación estatal contenida en la Ley 12/2013 encuentra amparo en el artículo 149.1.13 CE. Únicamente impugna las concretas funciones ejecutivas que atribuyen a la Agencia de Información y Control Alimentarios las letras b), c) e) y g) del apartado sexto de la disposición adicional primera de la Ley, cuyo tenor es el siguiente: “Para el cumplimiento de los fines fijados en el apartado anterior, la Agencia desarrollará las siguientes funciones: b) Establecer y desarrollar el régimen de control necesario para comprobar el cumplimiento de las obligaciones por parte de los operadores de los sectores o mercados a que se refiere la letra precedente, para asegurar la veracidad e integridad de los datos que se incorporan a los sistemas de información de mercados y para determinar el origen, destino y características de las materias primas y los productos, incluso mediante la correspondiente toma de muestras y determinaciones analíticas, en cualquier fase de la cadena; así como el seguimiento y control de la aplicación o destrucción final de los subproductos que no tengan uso alimentario. c) Trasladar a las autoridades competentes los hechos sobre presuntos incumplimientos detectados en las actuaciones de control recogidas en la letra anterior, acompañando la documentación necesaria sobre los hechos constatados y su valoración técnica y jurídica. e) Establecer y desarrollar el régimen de control necesario para comprobar el cumplimiento de lo dispuesto en esta ley para mejorar el funcionamiento de la cadena. g) Iniciar de oficio el procedimiento sancionador que corresponda por las irregularidades que constate en el ejercicio de sus funciones que supongan incumplimientos de lo dispuesto en esta ley y, tras la correspondiente instrucción, proponer a la autoridad competente la resolución que proceda o, en su caso, formular denuncia ante la Comisión Nacional de la Competencia debidamente documentada”. El TC dice que las funciones ejecutivas de control a que se refiere la letra b) del apartado 6 de la disposición adicional primera de la Ley 12/2013, no encuentran cobertura en el artículo 149.1.13.ª CE, pues la mera posibilidad de que las infracciones objeto de investigación puedan responder a conductas que se desarrollan en más de una Comunidad Autónoma, no justifica que el Estado se reserve con carácter general y preventivo la competencia ejecutiva para llevar a cabo los referidos actos de control, por lo que la declara nula, así como por conexión anula a la letra c) del apartado sexto, pues dispone las consecuencias de dicho control estatal que ha anulado. Respecto de la letra e) del apartado sexto de la disposición adicional primera de la Ley 12/2013, que atribuye a la Agencia de Información y Control Alimentarios el establecimiento y desarrollo del régimen de control necesario para comprobar, en general, el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria. Aunque el régimen de control a que se refiere la letra e) tiene por objeto comprobar el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley “para mejorar el funcionamiento de la cadena” y, como se ha explicado, la Ley 12/2013 tiene como fin predominante o esencial el de mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria entendida en su conjunto, a fin de alcanzar a todos los agentes que interactúan en ella, desde los productores, a los transformadores y distribuidores, lo que le otorga una dimensión supraautonómica, entendemos que ello no justifica que sea necesario atribuir el control de su cumplimiento al Estado. Tal dimensión no avala la invasión de las competencias autonómicas y puede perfectamente ser atendida a través de los mecanismos de colaboración previstos en la propia ley (arts. 6 y 26.4 que invoca la recurrente y también en otros como el art. 27 y la disp. adic. 2.ª). En cuanto a la letra g) del apartado sexto de la disposición adicional primera recurrida no lleva necesariamente a deducir que se atribuya a la Agencia de Información y Control Alimentarios el inicio e instrucción de los procedimientos sancionadores y la redacción de la propuesta de resolución aún en los casos en que, según el artículo 26.2 de la misma Ley 12/2013, la potestad sancionadora corresponde a las Comunidades Autónomas, puesto que se refiere al “procedimiento sancionador que corresponda” lo que supone que puede estar aludiendo solo a los casos en que la potestad sancionadora corresponde al Estado según el apartado 1 del mismo artículo 26. Así lo confirma la expresión “autoridad competente” en lugar de la de “administración competente” que se utiliza para referirse a aquella a la que corresponda la resolución. Entiende que entiende que no supone limitación alguna de las competencias autonómicas que, lógicamente, serán las que resulten del Estatuto de Autonomía de Cataluña. No es necesario que los preceptos estatutarios contengan cláusulas de salvaguarda de las competencias estatales que serán las que resulten de la Constitución, por lo mismo, no es preciso que las leyes estatales dejen cautelarmente a salvo las competencias autonómicas. No caben recursos preventivos para los cuales se evite una posible y no producida aplicación del precepto en contradicción con la Constitución. Parcialmente estimatorio.

EL ESTADO FIJA BASES DEL COPAGO Y DE PRESTACIONES SANITARIAS POR DECRETO LEY
Sentencia 64/2017, de 25 de mayo. Recurso de inconstitucionalidad 419-2013. Gobierno Vasco contra preceptos del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones. Pleno. Ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara. Desestimatoria. Descargar Sentencia.

El Gobierno Vasco recurre los artículos 1.2, 2.3 y 4, y 4.13 del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, alegando infracción del artículo 86.1 CE, por no concurrir extraordinaria y urgente para que el Gobierno pueda aprobar decretos-leyes, cuando dicho Real Decreto-Ley regula la cartera común suplementaria (prestaciones farmacéutica, ortoprotésica y de productos dietéticos, por dispensación ambulatoria y bajo aportación de los usuarios) y la cartera común de servicios accesorios del Sistema Nacional de Salud (actividades, servicios o técnicas que, sin carácter de prestación, no se consideran esenciales y son de apoyo para la mejora de patologías de carácter crónico, estando sujetas a copago por parte de los usuarios). Entiende el Gobierno Vasco no acreditada la conexión y congruencia entre la situación extraordinaria de reformar estructuralmente el Sistema Nacional de Salud con solvencia, viabilidad y cohesión y el hacerlo mediante decreto-ley, que no puede esperar siquiera a la aprobación de la ley siguiendo el procedimiento de urgencia. Además alega que excede de la competencia estatal en materia de sanidad ex artículo 149.1.16 CE y invadiendo la competencia del País Vasco. El Estado solicita la desestimación del recurso. El TC desestima el recurso. Dicta que el Real Decreto-ley 16/2012 no vulnera el artículo 86.1 CE, pues, sin entrar en un juicio político, considera que el Gobierno ha explicitado y razonado la extraordinaria y urgente necesidad (evitar que la crisis económica y el déficit del sistema sanitario público hagan peligrar su viabilidad). Dice el TC que la categorización de la cartera de servicios del Sistema Nacional de Salud permite gestionar mejor la realidad asistencial en España reduciendo el entramado jurídico-administrativo aumentando la eficiencia, y fomentar la objetividad basada en un riguroso análisis coste-efectividad del sistema, y juzga suficiente motivación del Gobierno de la Nación. Encuentra conexión entre la situación de urgencia, derivada de las dificultades por las que atraviesa el sistema sanitario público, y las medidas adoptadas, en cuanto que persiguen la racionalización y reducción de los gastos que se financian con cargo a dicho sistema: las prestaciones de las carteras comunes suplementaria y de servicios accesorios quedan sujetas a la aportación del usuario; se relacionan, por tanto, con su sostenibilidad económica. La conclusión anterior no se ve modificada por el hecho de que, conforme a lo dispuesto en los artículos 8 ter.4 y 8 quáter.2 de la Ley 16/2003, la actualización del catálogo de prestaciones que forman parte de la cartera común suplementaria y la inclusión de la cartera común de servicios accesorios, así como la fijación para ambas carteras de los importes máximos de financiación y de los coeficientes de corrección a aplicar para determinar la facturación definitiva a los Servicios autonómicos de salud por parte de los proveedores, se remitan al desarrollo reglamentario mediante orden ministerial, previo acuerdo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Las medidas previstas modifican de modo inmediato la situación jurídica existente, por cuanto afectan al régimen de la cartera común de servicios del Sistema Nacional de Salud si bien requieren del necesario desarrollo reglamentario respecto de la cartera común suplementaria y de la cartera común de servicios accesorios, así como respecto de la aprobación, mediante Real Decreto, de la propia cartera común de servicios. Tampoco el hecho de que ese desarrollo reglamentario no esté sometido a un plazo determinado altera la anterior conclusión pues esas órdenes ministeriales han de venir precedidas del “previo acuerdo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, a propuesta de la Comisión de prestaciones, aseguramiento y financiación”. Por consiguiente, siendo necesario alcanzar previamente tal acuerdo, en un órgano en el que están presentes todas las Comunidades Autónomas, junto a la Administración General del Estado, sobre la actualización del catálogo de prestaciones que forman parte de la cartera común suplementaria y sobre la inclusión de servicios en la cartera común de servicios accesorios, así como para la financiación de tales prestaciones y servicios, resulta lógico que no se fije en la norma legal un plazo determinado para ese desarrollo reglamentario. En cuanto a la invasión de competencias, el TC dice que el que el Real Decreto-ley 16/2012 configure el acceso a la asistencia sanitaria, con cargo a fondos públicos, basado en el principio del aseguramiento no lo somete al título competencial de Seguridad Social (art. 149.1.17 CE), pues el derecho a la asistencia sanitaria puede venir también por el reconocimiento a colectivos no afiliados a la Seguridad Social, por lo que el título es el correspondiente a la “sanidad” (art. 149.1.16 CE). La prestación de los servicios de las carteras del Sistema Nacional de Salud corresponde a los servicios de salud de las Comunidades Autónomas, correspondiéndole al Estado ex artículo 149.1.16 CE competencia exclusiva en “sanidad exterior” y en las “bases y coordinación general de la sanidad interior”. Por su parte, a la Comunidad Autónoma del País Vasco le corresponde “el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior” (art. 18.1 EAPV). El Estado debe preservar un sistema normativo sanitario nacional con regulación uniforme mínima y vigente en todo el territorio español que garantice la igualdad de derechos entre los ciudadanos, eso sí, sin perjuicio, bien de las normas que sobre la materia puedan dictar las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivas competencias dirigidas a una mejora en su ámbito territorial de ese mínimo común denominador establecido por el Estado. Los artículos impugnados añaden a la Ley 16/2003, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, los nuevos artículos 8 ter y 8 quáter, en los que se regulan tanto la cartera común suplementaria como también la cartera común de servicios accesorios del Sistema Nacional de Salud, quedando ambas sujetas a copago de los usuarios, en los términos que reglamentariamente se establezcan, pero no contienen reserva alguna de facultades ejecutivas a favor del Estado, sino que remite a reglamentos y órdenes del Ministerio de Sanidad, a efectos de aprobar -a propuesta de la Comisión de prestaciones, aseguramiento y financiación y previo acuerdo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, del que forman parte las Comunidades Autónomas- cuestiones eminentemente técnicas y cambiantes, que por ello exigen el complemento indispensable del reglamento. El TC entiende que la previsión de establecimiento por el Estado de importes máximos de financiación de la cartera común suplementaria y de la cartera común de servicios accesorios tiene carácter básico y garantiza la uniformidad mínima en las condiciones de acceso a las prestaciones sanitarias en toda España evitando desigualdad en la sanidad, pero sin perjuicio de mejora por las Comunidades Autónomas a través de la cartera de servicios complementaria financiada con cargo a sus propios presupuestos autonómicos siempre cumpliendo los criterios de estabilidad presupuestaria. En cuanto al copago farmacéutico no incide en las competencias ejecutivas en materia de sanidad interior que corresponden a la Comunidad Autónoma del País Vasco en virtud del artículo 18 EAPV. Se trata, por el contrario, de una regulación de carácter básico, que responde a la legítima finalidad de contribuir a la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud. Esto justifica la aprobación de medidas de uso racional de los medicamentos y de control del gasto farmacéutico, entre las que se encuentra la aportación económica del usuario o beneficiario; con diversos porcentajes en función del nivel de renta, sin perjuicio de la exención de determinados usuarios que la base también determina. Desestimatoria.

Voto particular que formulan los Magistrados don Fernando Valdés Dal-Ré, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón

Disienten del TC y consideran inconstitucionales y nulos los artículos impugnados, pues al regular las carteras común suplementaria, común de servicios accesorios, el catálogo de prestaciones sujetas a copago, su actualización y la fijación de los importes máximos de financiación y de los coeficientes de corrección se remiten, sin fijar plazo alguno, al desarrollo reglamentario mediante orden ministerial, previo acuerdo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud por lo que no cumple el requisito del artículo 86.1 CE, esto es, la conexión de sentido entre la situación de extraordinaria y urgente necesidad y la medida examinada, pues la necesidad de alcanzar un previo acuerdo en el Consejo Interterritorial, implica necesariamente los imprescindibles trabajos preparatorios, lo que conlleva un proceso complejo y largo, por lo que se deja en entredicho la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad.