DERECHO Y VULNERABILIDAD

¿Existen “las Fiscalías y los Fiscales de Menores”?

A esa pregunta debe responderse no. Aunque usualmente -incluso entre los propios compañeros- se empleen tales términos para referirse a los Fiscales que integran las Secciones de Menores de las Fiscalías, lo cierto es que esa nomenclatura es puramente coloquial, sin apoyo legal ni estatutario. Distinto es el caso de los Jueces de Menores y Juzgados de Menores, que se llaman así por disposición legal conforme a la Ley Orgánica 5/2000, de responsabilidad penal de los menores (LORPM) y la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), artículos 96 y 97.

Conforme a la Disposición Final Cuarta de la LORPM “en todas las Fiscalías existirá una Sección de Menores, compuesta por miembros de la Carrera Fiscal, especialistas…”. El artículo 18 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (EOMF) prevé que esas Secciones de Menores existan, en todo caso, en la Fiscalía de la Audiencia Nacional y en las Fiscalías Provinciales.
Por tanto, no hay “Fiscales ni Fiscalías de Menores”, sino Fiscales adscritos a las Secciones de Menores de cada Fiscalía, teniendo en cuenta, fundamentalmente, criterios de especialización en la materia.
Esta última precisión, a su vez, conduce a otra, la de la materia que es objeto de atención específica en las Secciones de Menores.

Las Secciones de Menores de Fiscalía, ¿conocen todo lo relacionado con Menores?

La respuesta a esta cuestión es igualmente negativa. Existe una creencia social, más o menos generalizada, según la cual la “Fiscalía o los Fiscales de Menores” intervienen en todos los asuntos relacionados con menores.
No es así. Las competencias asignadas a los Fiscales integrados en las Secciones de Menores son muy concretas y específicas, como ahora se verá.

"No hay 'Fiscales ni Fiscalías de Menores', sino Fiscales adscritos a las Secciones de Menores de cada Fiscalía, teniendo en cuenta, fundamentalmente, criterios de especialización en la materia"

Todos los Fiscales, en general, cualquiera que sea la función que tengan asignada dentro del organigrama interno de cada Fiscalía, tienen como misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley (art. 124 CE y art. 2 EOMF). Estatutariamente también se encomienda a los Fiscales la intervención en los procesos civiles que determine la ley cuando esté comprometido el interés social o cuando puedan afectar a personas menores, incapaces o desvalidas en tanto se provee de los mecanismos ordinarios de representación (art. 3.7 EOMF).
Velar por el interés superior de la infancia, en cualesquiera procedimientos judiciales, civiles o penales, no incumbe necesariamente a los Fiscales integrados en las Secciones de Menores. Pueden ponerse varios ejemplos concretos: si en un proceso matrimonial se litiga sobre a cuál de los progenitores debe encomendársele la custodia del menor o la cuantía de la pensión alimenticia, el Fiscal que deberá informar será el de la Sección de Familia o quien tenga asignado el despacho del Juzgado de Primera Instancia o Familia. Del mismo modo, si un menor es víctima de un delito cometido por un adulto, la salvaguarda de sus intereses en el proceso correrá a cargo del Fiscal adscrito al Juzgado de Instrucción, de lo Penal, de Violencia contra la Mujer (si hubiera además violencia de género) etc.
¿Cuáles son entonces las funciones específicas de las Secciones de Menores?
Coloquialmente se resumen en las llamadas de “reforma”, por un lado, y las de “protección”, por otro.
Sin perjuicio de su desarrollo posterior más pormenorizado, esas competencias son:
• En materia de responsabilidad penal de menores, ámbito de actuación acotado legalmente (DF 4 LORPM, de “reforma”).
• Competencias en materia de protección. Estas últimas no tienen una concreción legal tan específica como las derivadas de la LORPM. Aunque las Secciones de Menores las asuman, no lo hacen en régimen monopolístico, toda vez que -en principio- no intervienen en los procesos civiles matrimoniales, de filiación, y de jurisdicción voluntaria respecto de menores que no se encuentren en situación de riesgo o desamparo (Instrucción 3/2008, sobre el Fiscal de Sala Coordinador de menores y las Secciones de menores e Instrucción 1/2009, de la Fiscalía General del Estado, sobre la organización de los servicios de protección de las Secciones de Menores).
Antes de proseguir y a efectos divulgativos, dejaremos constancia que toda la doctrina de la FGE que se va a citar, en forma de Circulares o Instrucciones, es de acceso público a través de la página web de la FGE: fiscal.es.

Estructura organizativa

Confieso que cada vez que escucho en una conferencia a un ponente exponer el organigrama de la Institución a la que pertenece experimento cierta prevención. Por un doble motivo. Primero porque solo consigo aclararme a medias, en el mejor de los casos, de la estructura explicada; y segundo, porque, con frecuencia, lo encuentro de dudosa utilidad, pues antepongo el conocimiento de la función y atribuciones que puedo esperar del Cuerpo en cuestión a las peculiaridades de su organización interna, muchas veces difícilmente comprensible.

"Las funciones específicas de las Secciones de Menores se resumen en las llamadas de 'reforma', por un lado, y las de 'protección', por otro"

Aun a riesgo de incurrir en el mismo desliz, entiendo -por una vez- que no tengo más remedio que trazar unas breves pinceladas sobre el aspecto organizativo, con el único fin práctico de que se comprenda mejor el funcionamiento y cometidos de las Secciones de Menores.
Toda esta materia está desarrollada en la Instrucción 2/2000, sobre aspectos organizativos de las Secciones de Menores de las Fiscalías; en la ya citada Instrucción 3/2008, y también en la igualmente mentada Instrucción 1/2009, de la FGE.
Simplificando, la estructura interna de quienes asumen competencias en esta materia son: el Fiscal de Sala Coordinador de Menores de la FGE (art. 20.3 EOMF) y las Secciones de Menores propiamente dichas y mencionadas supra: las de las Fiscalías provinciales y la de la Fiscalía de la Audiencia Nacional (art. 18 EOMF).
1. El Fiscal de Sala Coordinador de Menores
Su competencia es a nivel nacional. Tiene la categoría de Fiscal de Sala del Tribunal Supremo y está asistido por dos Fiscales adscritos. Los tres están integrados en la FGE, en lo que comúnmente se llama “Unidad Coordinadora de Menores de la FGE”, al modo de otras Unidades especializadas (Violencia contra la Mujer, Extranjería, Seguridad Vial, Siniestralidad laboral, Cooperación internacional…).
Conforme al artículo 18.3 EOMF el Fiscal de Sala Coordinador es responsable de “la coordinación y supervisión de la actividad del Ministerio Fiscal en materia de protección y reforma de menores”.
Conviene dejar muy claro tal aspecto: es un órgano cuyas competencias se centran en la coordinación y asesoramiento de las distintas Secciones de las Fiscalías provinciales y, en su caso, de la Audiencia Nacional.
Aunque el Fiscal de Sala Coordinador sea parte de la FGE y el Ministerio Público se rija por el principio de jerarquía (arts. 124 CE y 2 LEOMF), no existe una relación de dependencia jerárquica de las distintas Secciones de Menores respecto al Fiscal de Sala. Cada Sección de Menores depende de su respectivo Fiscal Jefe provincial.
La función de la Unidad Coordinadora de Menores de la FGE, muy sintéticamente, se circunscribe a:
• Unificar criterios a nivel nacional, asegurando el principio de unidad de actuación (arts. 124 CE y 2 EOMF).
• Muy ligado a la anterior función de asesoramiento, está la de resolver dudas interpretativas, bien de modo informal o mediante la emisión de Dictámenes o preparando y proponiendo Circulares o Instrucciones a la FGE.
• Recomendaciones no vinculantes a los distintos Fiscales jefes provinciales sobre los medios necesarios y la plantilla adecuada en cada Sección.
• Supervisión de causas penales por delitos de extrema o máxima gravedad cometidos por menores de edad, y de procesos civiles, de especial trascendencia, relativos a protección. Se prevé, aunque es una facultad excepcional, la intervención directa en estos casos.
2. Las Secciones de Menores de las Fiscalías provinciales
Son las que asumen y llevan todo el peso del quehacer diario en cuanto a responsabilidad penal y protección de menores.
Están ubicadas en las capitales de provincia, que es donde tienen su sede los Juzgados de Menores. Hay que añadir las Secciones de las ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, con sus respectivos Juzgados de Menores.

"Simplificando, la estructura interna de quienes asumen competencias en esta materia son: el Fiscal de Sala Coordinador de Menores de la FGE y las Secciones de Menores propiamente dichas: las de las Fiscalías provinciales y la de la Fiscalía de la Audiencia Nacional"

Como excepción, existen dos únicas Secciones ubicadas fuera de la capital de provincia: las de Jerez de la Frontera y Algeciras, que coexisten, dentro de la misma provincia, con la de Cádiz capital. La explicación de este “hecho diferencial gaditano” es que, en Cádiz, aparte del Juzgado de Menores de la capital, existe un Juzgado de Menores en Jerez y otro en Algeciras. Toda la materia de protección se lleva desde la capital, en tanto que las competencias de reforma se distribuyen territorialmente entre Cádiz, Jerez y Algeciras.
Al frente de cada Sección provincial existe un Fiscal Delegado, y un número de Fiscales adscritos que varía en función del volumen de trabajo y la plantilla de la Fiscalía. En las provincias de menor población se reduce al Fiscal Delegado y otro Fiscal más, llegando en las grandes capitales hasta los 19 Fiscales de la Sección de Barcelona o los 14 de la Sección de Madrid, plantillas que superan en número la plantilla total de algunas Fiscalías de pequeñas provincias.
El Fiscal Delegado es nombrado, a propuesta de cada Fiscal Jefe por decreto del FGE y tras informe de la Unidad Coordinadora FGE. Asume la dirección de la Sección por delegación de su Fiscal Jefe respectivo, que fija también el número de Fiscales y funcionarios que integran la plantilla de la Sección.
Los Fiscales integrados en las Secciones de Menores generalmente no trabajan en régimen de exclusividad. Suelen compatibilizar las funciones de menores con otros quehaceres: llevanza de un Juzgado de Instrucción, asistencia a vistas civiles, penales y de otras jurisdicciones, guardias en adultos, etc. Generalmente existe más exclusividad en las grandes Secciones, mientras que en las más reducidas las funciones de menores constituyen una más dentro del reparto general de trabajo.
3. La Sección de Menores de la Audiencia Nacional
Sus funciones son muy restringidas y concretas. No actúa en materia de protección.
Se compone de un Fiscal Delegado y otro más que conocen exclusivamente y a nivel nacional de los delitos que conoce el Juzgado Central de Menores de la AN:
• Los delitos de terrorismo de los artículos 571 a 580 CP.
• Los delitos cometidos por menores en el extranjero cuando, conforme al artículo 23 LOPJ y a los Tratados Internacionales, corresponda su conocimiento a la jurisdicción española (art. 2.4 LORPM).
También intervienen en el procedimiento, ante el Juzgado Central de Menores, para el reconocimiento y ejecución de órdenes europeas de detención, procedentes de otros países de la UE, y relativas a menores que estén en España (arts. 35.2 y 64.2 LO 23/2014).

Especialización

Es esencial de cara a los cometidos que se afrontan.
Para la designación -por los Fiscales Jefes- de los Fiscales que forman parte de las Secciones de Menores se valoran como méritos, a efectos de preferencia, las anteriores funciones desempeñadas, cursos impartidos o superados, o cualquier otra circunstancia análoga que acredite especialización en el tema. Junto a eso se debe ponderar también la aptitud del Fiscal para con la materia, dadas las características de los principales destinatarios de sus funciones: los menores (Instrucciones 2/2000 e Instrucción 3/2008 FGE).

Funciones de las Secciones

1. En materia de responsabilidad penal del menor (“reforma”)
Aun teniendo las funciones de protección una importancia esencial, las relacionadas con la aplicación de la LORPM suponen un mayor volumen cuantitativo y la razón de ser para que se crearan las Secciones de Menores como especialidad.
Las enumeraremos sintéticamente, pero, en contraste con la jurisdicción penal de adultos, destacan dos tareas especialmente significativas:
• La instrucción de las causas que en adultos corresponde a los Jueces de Instrucción.
• La de ejercer el llamado principio de oportunidad, promoviendo alternativas al proceso y medidas de carácter extrajudicial.
Sin pretensiones de exhaustividad tales funciones principales son:
• Dirigir personalmente la investigación de los delitos, dando las órdenes precisas a la Policía Judicial (arts. 6 y 16 LORPM).
• Solicitar del Juez de Menores la práctica de diligencias restrictivas de derechos fundamentales (art. 23 LORPM), que son las únicas cuya práctica está vedada al Fiscal.
• Velar tanto por los derechos de los menores infractores y sus garantías procedimentales (art. 6 LORPM), como por la protección de derechos de las víctimas, ejercitando las acciones civiles cuando procediere.
• Remitir, en su caso, testimonio a la entidad pública de protección de menores de los atestados por delitos cometidos por menores de edad inferior a 14 años, por si procediese adoptar respecto a ellos medidas de protección (art. 3 LORPM).
• Ejercicio del principio de oportunidad y promover soluciones extrajudiciales cuando fuesen procedentes (arts. 18, 19 y 27.4 LORPM).
• Controlar la legalidad de detenciones de menores, decidir sobre la situación personal de los detenidos puestos a su disposición y solicitar, en su caso, del Juez de Menores que se adopten respecto a ellos medidas cautelares (arts. 17, 28 y 29 LORPM).
• Promover procesos para la imposición de medidas judiciales (art. 7 LORPM) y acudir a las vistas.
• Supervisar la ejecución de las medidas judiciales impuestas y visitar regularmente los centros de internamiento, comprobando su adecuación a las disposiciones legales y reglamentarias.
2. En materia de protección y derechos fundamentales
Como se dijo antes las Secciones de protección no asumen cualquier asunto en que esté en juego el interés superior del menor, pues el mismo aparece en una gran pluralidad de procedimientos.

"La especialización es esencial de cara a los cometidos que se afrontan"

Aunque son muy variados los cometidos de las Secciones de Menores en este ámbito, se pueden sintetizar básicamente en dos: la superior vigilancia de la tutela, acogimiento o guarda de menores (art. 174.1 CC) y la promoción de acciones por violación de los derechos fundamentales de los menores (art. 4 LOPJM).
Se pueden resumir en las siguientes:
• Función extraprocesal de supervisión de las actuaciones de las Entidades Públicas de protección de menores.
• Intervención en procesos judiciales relativos a adopciones, acogimientos u oposición a resoluciones administrativas en materia de protección de menores (art. 780 LEC).
• Promover en sede administrativa o judicial medidas de protección de menores en situación de riesgo o desamparo (por malos tratos, absentismo escolar, consumo de alcohol o tóxicos, menores utilizados para mendicidad, etc.).
• Promover medidas cautelares urgentes (art. 158 CC) para apartar de un peligro a menores en posible situación de desamparo.
• Ejercitar acciones en defensa de los derechos fundamentales de los menores frente a intromisiones ilegítimas en su derecho al honor, intimidad y propia imagen, especialmente por medios de comunicación (art. 4 LOPJM. Vid. Instrucción 2/2006 de la FGE).
• Visita e inspección periódica de los centros de protección de menores (art. 21.5 LOPJM).
• Supervisar la situación de los menores que permanezcan con sus madres en centros penitenciarios.

A modo de corolario

Las Secciones de Menores desarrollan una labor esencial dentro de los variados cometidos asignados al MF. Su trabajo no es siempre bien conocido –ni reconocido- no ya desde el exterior, sino desde dentro de la propia Fiscalía. No son precisamente tareas “menores” las que acometen, pues la reeducación de los menores infractores y la protección de la infancia desvalida deben ser valores fundamentales dentro de nuestra sociedad.

"Solo desde una perspectiva vocacional y de especial sensibilidad se explica que algunos Fiscales se decanten por esta opción"

Asumir tales ocupaciones, simultaneadas con otras muy diversas de la Fiscalía, implica -con frecuencia- una sobrecarga de trabajo. Solo desde una perspectiva vocacional y de especial sensibilidad se explica que algunos Fiscales se decanten por esta opción.
Por mi parte, y desde mi experiencia, puedo decir que ese trabajo me reportó importantes satisfacciones personales y como he comentado con otros compañeros: te acaba por “enganchar”.
Por eso y con mayor motivo agradezco a la Revista del Colegio Notarial la oportunidad que me brinda -con este artículo- de intentar difundir mejor la importante función que a diario realizan las Secciones de Menores.

Palabras clave: Ministerio Fiscal, Menores, Protección.
Keywords: Public Prosecution Service, Juveniles, Protection.