ROBERTO PAREJO GÁMIR
Notario de Madrid

En la historia del Derecho urbanístico español vuelve a aparecer una nueva ley del suelo, fenómeno éste que se repite regularmente con cierta periodicidad. Desde que en 1956 viera la luz la primera ley general del suelo, primera gran ley urbanística global en sentido moderno, es un fenómeno fácilmente apreciable el que cada varios años aparezca infaliblemente una ley urbanística nueva, total o parcial, y ello sin contar con la profusión de proyectos que no llegan a convertirse en ley. Las leyes de 1975, de 1990, el texto refundido de 1992, la ley de valoraciones de 1998 ... constituyen ejemplos de esta inercia legislativa en materia urbanística que parecía ser una característica intrínseca de nuestro Ordenamiento.
Parecía sin embargo que esta situación debería haber sido superada a raíz de la peculiar interpretación que la jurisprudencia constitucional ha venido a dar de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia urbanística, a partir de la célebre STC 61/1997, que ocasionó un auténtico bouleversement en todo este terreno. El urbanismo como fenómeno jurídico quedaba bajo la competencia del legislador autonómico, con escasos reductos que permanecían en la esfera del poder central. Precisamente la llamada ley de valoraciones, la ley 6/1998 constituyó un intento -por demás frustrado- de recopilar y codificar las normas reguladoras de ese último reducto básico de competencias exentas todavía al radio de acción del legislador autonómico y conservadas entre la potestad legislativa del Estado.

"En  1956 vio la luz la primera Ley general del suelo. Es un fenómeno fácilmente apreciable que cada varios años aparezca una ley urbanística nueva, total o parcial, y ello sin contar con la profusión de proyectos que no llegan a convertirse en ley"

El anuncio por todo ello de un nuevo proyecto de ley del suelo no deja de suscitar cierta perplejidad; no tiene en principio mucho sentido elaborar una ley reguladora de una materia, de una realidad social para la que el legislador es incompetente. La época de las leyes generales del suelo, iniciada en 1956, desapareció ya del Derecho español. Para unos, como consecuencia de la Constitución de 1978; para otros, entre los que me cuento, como resultado de la interpretación, muy discutible, que el Tribunal Constitucional ha hecho de la misma. Sea como fuere, una ley estatal del suelo no puede tener ya el mismo sentido que tuvo en el siglo XX; es algo distinto.
La simple lectura del Proyecto de ley que comentamos corrobora esa impresión inicial. Desde la propia Exposición de Motivos ("No es ésta una ley urbanística, sino una Ley referida al régimen del suelo", dice literalmente) se anuncia ya la idea, que en el articulado luce de forma palmaria. La ley del suelo no regula ya los Planes de ordenación urbanística, ni los sistemas de actuación, ni la ejecución del urbanismo, ni los problemas de infracciones urbanísticas, ni los tradicionales puntos que constituyen el objeto del Derecho Urbanístico en España: Planeamiento, Gestión, Disciplina Urbanística. Cada Comunidad Autónoma tiene ya su peculiar normativa al respecto, y para el legislador estatal sólo queda, a modo residual, un cajón de sastre que contiene diversas cuestiones más o menos relacionadas con el urbanismo. Esto es ya así en la actualidad, y este mismo enfoque es el que adopta el Proyecto: una nueva ley reguladora de estas cuestiones conexas residuales.
Por ello el significado de la ley pierde mucho de todo el sentido tremendista y amenazador que siempre han  tenido las leyes del suelo, y que ya apuntó Ballbé en 1957 al comentar la primera: una ley del suelo produce siempre un temor, una impresión terrorífica en el público, lo que explica la expectación con que se la recibe y la avalancha de comentarios, críticas, exégesis y opiniones que suscita, incluso ya en fase de proyecto de ley. La norma que ahora se examina tiene por ello un alcance más modesto, similar al de la ley de valoraciones de 1998 a la que sustituye, y por ello  no está llamada a provocar grandes polémicas, ni en el terreno doctrinal entre los juristas ni en el terreno real entre sus destinatarios inmediatos. No deja sin embargo de presentar puntos de interés para el estudioso y novedades destacables, que constituyen justamente el propósito de estas líneas.
Si intentamos antes que nada captar el núcleo de la ley, su principio rector, su idea matriz en torno a la que gira después todo el articulado, creo que para debelarlo y centrar adecuadamente el problema es necesario separar la hojarasca retórica que recubre lo que es la preocupación del legislador, en su aspecto más íntimo: la consideración que tiene del derecho de propiedad. Una ley del suelo está condicionada siempre, en su orientación primaria, por la idea que el legislador tenga del derecho de propiedad y el consiguiente tratamiento jurídico que haga del mismo. La forma de contemplar el derecho de propiedad es la piedra de toque de toda ley del suelo: ¿cómo contempla el legislador el derecho de propiedad? Esta es la cuestión clave a resolver y el acierto o desacierto en las técnicas utilizadas al servicio de esta idea siempre serán aspectos secundarios.
Una consideración meramente formal de la ley llevaría a pensar que los principios rectores de la misma se contendrían en el Título Preliminar (arts. 1 a 3, Disposiciones generales) y en su caso en el Título I (arts. 4 a 9, Condiciones básicas de la igualdad en el estatuto de los ciudadanos). No lo creo así. Con alguna excepción, estos preceptos constituyen más bien declaraciones programáticas con escaso valor normativo. Cuando el artículo 2 alude a la acción de los poderes públicos con relación al territorio y el suelo, sus expresiones lingüísticas, las proposiciones que emplea incluso en el plano gramatical (p. ej., "el progreso, adecuado a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario", o bien "propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres") no parece que sean adecuadas para extraer de ellas un principio jurídico auténtico, con valor normativo stricto sensu. E igualmente, la lista de derechos del ciudadano que el artículo 4 contiene ("disfrutar de una vivienda digna y adecuada", "acceder a la utilización de las dotaciones públicas", etc.) es muy difícil que puedan ser considerados derechos públicos subjetivos, no ya en el sentido estricto del término al modo de G. Jellinek, sino por mucha amplitud que quiera dársele (interés legítimo, situación de libertad, etc.) al concepto. En Derecho, como decía González Palomino, todo lo que no son efectos es literatura; y en este terreno, todo lo que carezca de medios procesales adecuados para su ejercicio no pueden ser considerados derechos subjetivos.

"El anuncio de un nuevo proyecto de Ley del suelo no deja de suscitar cierta perplejidad; no tiene en principio mucho sentido elaborar una ley reguladora de una materia, materia para la que el legislador es incompetente"

En mi opinión, las claves del pensamiento del legislador están en el artículo 3 y en los artículos 7 a 9 del Proyecto. El artículo 3 es la bóveda del edificio legal: la ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción (titularidad pública del urbanismo) ... determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo, que no confiere derecho a exigir indemnización (carácter estatutario del derecho de propiedad, la vieja idea alemana de la Eigentumbegrenzung); y ello con la consecuencia inevitable que señala el propio artículo 3: la participación de la comunidad en las plusvalías. La publificación del derecho de propiedad ha llegado a su máximo, y el artículo 7 lo repite: el régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos. La enumeración de facultades del artículo 8, por ello, no puede equipararse a las antiguas exposiciones de las facultades del dominio; tienen un sentido distinto; no ya por la lista de deberes y cargas del artículo siguiente, sino por su carácter siempre subordinado y supeditado a los instrumentos de ordenación urbanística. Nótese además que la ley ha consagrado ya, siguiendo el precedente de algunas normas urbanísticas autonómicas, la disociación entre el derecho de propiedad y el derecho a realizar la actividad de urbanización, a urbanizar. El propietario sólo tendrá derecho a "participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización", en el plazo y condiciones que se le fijen, como dice el propio artículo 8 del proyecto.
En suma: la minimización del derecho de propiedad privada, la potenciación de la titularidad pública y el crecimiento de las potestades administrativas en materia urbanística, ya en gran medida consagradas en las normas actualmente vigentes, quedan fortalecidas, recogidas y ampliadas en la nueva ley del suelo. Este es el dato básico del que hay que partir, y el criterio rector que ha de inspirar cualquier exégesis de la ley. De la simple lectura de la ley se desprende, con una claridad cegadora, la adopción por el legislador de esta perspectiva; al operador jurídico no le queda más que (con mayor o menor agrado, esto es discutible) seguirla y ajustarse a ella.
El nuevo texto legal no es excesivamente extenso. Comprende 37 artículos, distribuidos en seis títulos, a más de siete disposiciones adicionales, tres transitorias, una derogatoria y tres finales. Quizá tenga interés, a efectos de lograr una más cabal comprensión del mismo, ofrecer una rápida visión panorámica de su contenido.
Tras los dos primeros títulos que comprenden esos principios generales ya aludidos y cuyo valor, salvo alguna excepción, es puramente ornamental, se ocupa la ley de clasificar el suelo en dos grandes modalidades, y ninguna más: suelo rural y suelo urbanizado, definiendo (art. 12) uno y otro. Destaca la condición de suelo urbanizado, el cual es el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población; y destaca asimismo la desaparición de la categoría intermedia entre ambos, llámese suelo urbanizable, de reserva urbana o de cualquier otro modo. Por otra parte, el art. 13 contiene normas sobre la utilización del suelo rural, siendo lo más llamativo del mismo la prohibición expresa que hace de realizar en el mismo cualquier parcelación urbanística.
A la actuación urbanizadora se dedican pocos preceptos, y siempre de carácter genérico y con remisión a la legislación urbanística (autonómica, se entiende). Ahora bien, sí se contemplan prescripciones que han de cumplir los instrumentos de ordenación (los planes) y una serie de deberes que incumben a los agentes urbanizadores, en orden sobre todo a la entrega de suelo y al coste de las urbanizaciones. Admite la figura de los convenios urbanísticos entre la Administración y los agentes, y, como novedad destacada, se cuida de precisar (art. 16, 3) que quedan prohibidas las cláusulas que establezcan obligaciones o prestaciones adicionales o más gravosas que las que procedan legalmente en perjuicio de los propietarios afectados, norma ésta, obviamente, inoperante en el supuesto de que la actuación urbanística corra a cargo de los mismos propietarios.
El Título III de la ley se dedica a la regulación de las valoraciones, que constituye una de las autenticas cruces iuris del Derecho urbanístico, de las que más versiones diferentes ha tenido y donde las oscilaciones del legislador han sido más pronunciadas (recuérdese, a título de ejemplo, cómo tras la publicación en 1956 de la primera ley del suelo, ya en 1962 aparece la primera ley de valoración en expropiaciones, cambiando los criterios adoptados pocos años antes). El tema, pues, merecía la atención del legislador, que se la ha prestado debidamente. Dada su naturaleza estrictamente jurídico-pública, no parece de interés para los lectores de esta revista detallar las novedades legales, pero no puedo dejar de hacer constar y resaltar la forma de valorar el suelo rural, que será la capitalización de la renta anual real o potencial, según sea su estado en ese momento, sin que puedan considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación urbanística que no hayan sido aún plenamente realizados, norma ésta última cuyo sentido y finalidad no es difícil de captar.
También son regulados los supuestos de expropiación forzosa y de responsabilidad patrimonial de la Administración. En este terreno las novedades legales son escasas, manteniéndose, como no podía ser menos, el sistema de tasación conjunta. Quizá lo más interesante sea aquí la determinación de los supuestos indemnizatorios del art. 30 de la ley, y la precisión (que ya antes estaba clara jurisprudencialmente) de que no son en ningún caso indemnizables las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación urbanística.
Por último, el Título V del Proyecto comprende la regulación, a modo de cajón de sastre de diversas instituciones típicas del Derecho urbanístico y que son aún de competencia estatal: el régimen de venta forzosa (y su ampliación a lo que la ley llama sustitución forzosa, sustitución forzosa en la edificación en régimen de propiedad horizontal con el propietario del suelo, se entiende), el régimen legal de los patrimonios públicos de suelo (herederos del llamado Patrimonio municipal del suelo) y una institución tan tradicional en nuestro Derecho como el derecho de superficie. Y en cuanto a las disposiciones adicionales, se destinan a regular cuestiones puntuales: régimen de Ceuta y Melilla, bienes afectos a la Defensa Nacional, suelo forestal incendiado y otros supuestos análogos.
Para el jurista de Derecho Privado en general y para el Notario en particular lo que de verdad interesa en una Ley del suelo es su contenido civil, la regulación de Derecho Privado que contiene. Toda Ley del Suelo, sin perjuicio de su carácter básico administrativo, incide directamente sobre el Derecho Civil, en cuanto modula y condiciona instituciones civiles y en cuanto contiene, en sí, normas que son típicas de Derecho Privado. Esto es algo indiscutido, que siempre ha sido así en España desde 1956 (ya lo destacó Ignacio Serrano al comentar esa primera ley del suelo) y que vuelve a ponerse de relieve en este proyecto de ley que comentamos. Y desde esta peculiar perspectiva privatista serían de destacar, además de algunos otros temas ya aludidos como las clases de suelo y el estatuto jurídico básico de cada una de ellas, las siguientes facetas del nuevo texto:
El derecho de superficie aparece, en mi opinión, correctamente regulado en los arts. 36 y 37 de la Ley. La regulación no contiene novedades destacadas, pero resume las conclusiones alcanzadas durante años por la doctrina y la jurisprudencia, aclara dudas, sistematiza acertadamente y, en suma, da una buena herramienta legal a la institución. Como rasgos destacados, citemos: la exigencia de escritura pública e inscripción registral con carácter constitutivo, el plazo máximo de 99 años, la franca admisión de la llamada propiedad superficiaria horizontal, la consolidación del pleno dominio por transcurso del plazo, el mantenimiento separado de las cargas recayentes sobre el suelo y las que afectan al vuelo en caso de extinción por otras causas, y alguna otra. No pueden hallarse reproches, en mi opinión, que formular a la nueva normativa.

"Una ley del suelo está condicionada siempre, en su orientación primaria, por la idea que el legislador tenga del derecho de propiedad y el consiguiente tratamiento jurídico que haga del mismo"

Tampoco hay grandes innovaciones en la regulación que el artículo 19 del proyecto hace de las declaraciones de obra nueva. Sigue siendo exigible la licencia y el certificado técnico, igual que en la actualidad. La única modulación que se introduce consiste en que, en las declaraciones de obra nueva terminada, además de los documentos hoy exigibles, el Notario debe exigir que se le acredite el cumplimiento de todos los requisitos impuestos por la legislación reguladora de la edificación para la entrega de ésta a sus usuarios y el otorgamiento de cuantas autorizaciones prevea la legislación urbanística. Cabe plantearse la duda de si la norma sólo pretende reiterar lo exigido ya por la Ley de edificación, o si impone además acreditar la obtención de otros documentos, como la llamada licencia de primera ocupación. Desde luego, los términos literales del precepto dan pie sobrado para sustentar esta segunda posición, más rigorista.
Más interés ofrece el nuevo régimen de las llamadas parcelaciones, formación de fincas, o, en definitiva, divisiones y segregaciones (cfr. art. 17), aparte de la prohibición general, ya apuntada, de realizarlas sobre suelo rural. En un esfuerzo de síntesis, cabe decir que la ley distingue entre finca y parcela; mantiene la necesidad de autorización (o mejor, como dice literalmente, "conformidad, aprobación o autorización", para incluir sin duda las llamadas declaraciones de innecesariedad e incluso las aprobaciones ex post); extiende el régimen de las divisiones al supuesto, tan frecuente en la práctica, de enajenación de cuota indivisa con atribución exclusiva de porciones concretas de la finca, así como a la constitución de sociedades en que la cualidad de socio incorpore dicho derecho de utilización exclusiva; y se enfrenta con el supuesto de la constitución de fincas en propiedad horizontal o en complejo inmobiliario, sin que se considere segregación, sino tomando su superficie total como una sola parcela. Es, en definitiva, la misma regulación vigente en la actualidad, con ciertas precisiones y actualizaciones de interés, y que deja vigente la doctrina sentada en forma abundante por la Dirección General de los Registros y Notariado sobre diversos extremos, como las licencias obtenidas por silencio positivo. Se ha ganado, pues, en claridad, sistemática, perfección técnica y encaje normativo de instituciones, lo que debe ser cargado sin duda en el haber de la nueva ley.

"El artículo 3 del proyecto es la bóveda del edificio legal: la ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción (titularidad pública del urbanismo)"

Destaquemos, por último, la norma del artículo 18, sobre transmisiones de fincas y deberes urbanísticos. Aquí lo novedoso del proyecto radica, a mi juicio, en que, con ocasión del otorgamiento de escrituras públicas que afecten de la propiedad de fincas o parcelas, los Notarios podrán solicitar de la Administración, incluso por vía telemática, informe escrito sobre la situación urbanística de las mismas y sobre los deberes o cargas a cuyo cumplimiento estén afectas; además, se dispone que los Notarios remitan a la Administración copia simple de las escrituras autorizadas, en papel o en soporte digital, en los diez días siguientes a su otorgamiento. Y, en relación con dicha copia simple, el proyecto de ley establece expresamente que "esta copia no devengará arancel". La falta de precisión de la norma deja, sin embargo, abiertas muchas interrogantes: ¿tiene carácter obligatorio o facultativo? ¿qué eficacia tiene el sedicente informe escrito? ¿responde la Administración por la inexactitud del mismo? ¿tiene alguna influencia sobre los derechos y obligaciones dimanantes del contrato civil otorgado? Será necesario por ello aguardar a la vigencia y efectiva aplicación de la ley para poder juzgar acerca de su acierto o desacierto en este punto concreto.
De todo lo anteriormente expuesto se desprenderá inequívocamente que mi juicio global sobre el Proyecto de ley del suelo es, en principio, favorable. Es cierto que no supone innovaciones de bulto, y que los grandes problemas del Derecho urbanístico español quedan aún sin solución; el Proyecto no los resuelve. Tampoco podía hacerlo, teniendo en cuenta el pie forzado de la jurisprudencia del TC a que antes se aludió. Pero también es cierto que se consigue cierta claridad, una mejor sistemática, que algunas instituciones quedan más perfiladas y que, en suma, ofrece un cuadro o marco básico en el que puedan desarrollarse sin dificultad las normas urbanísticas autonómicas competentes. La lectura del proyecto, desde un prisma global, me mueve más bien al elogio que a la censura. No a un elogio entusiasta ni apasionado, pero creo que la situación, en general, puede ser más favorable que con el Derecho vigente. Bienvenido, pues, el Proyecto de Ley.

"La ley ha consagrado ya la disociación entre el derecho de propiedad y el derecho a realizar la actividad de urbanización, a urbanizar"

No puedo, sin embargo, cerrar estas breves notas sin una consideración del mismo obtenida desde la perspectiva notarial (y registral), del máximo interés para los lectores de esta revista. Y bajo este punto de vista he de manifestar sin recato que el Proyecto ofrece sobrados motivos a la crítica. Si para el jurista ordinario, en suma, puede tratarse de una ley aceptable, incluso buena, para el Notario es una norma totalmente desafortunada. Y voy a intentar demostrar esta afirmación.
¿Cómo contempla la ley el documento público y la función notarial? Simplemente, la ignora. Únicamente puedo hallar a la escritura pública las siguientes alusiones, que no suponen ninguna novedad: a) La escritura de formalización del derecho de superficie (art. 36);  b) La escritura de declaración de obra nueva (art. 19);  c) La escritura de segregación o división de terrenos (art. 17), y por fin, d) La nueva regulación de las escrituras de enajenación de parcelas, con la norma del art. 18 antes expuesta, y en la que se incluye el alfilerazo dirigido al Notariado de que las copias que se remitan en ningún caso devengarán arancel, norma ésta impropia de una ley del suelo. A esto se reduce la consideración de la escritura pública en el Proyecto, siendo frecuente, por el contrario, por vía negativa, la proscripción de la misma que se efectúa en otros artículos: p. ej., título inscribible en la expropiación (art. 28) o en la venta forzosa (art. 32).
Contrasta esta paupérrima consideración de la escritura pública con la extraordinaria generosidad con la que se aborda la relación con el Registro de la Propiedad. Hay momentos en que, leyendo el proyecto, parece que nos encontramos ante una ley o reglamento hipotecarios. Algunos breves ejemplos, además de los ya sabidos de segregaciones, obras nuevas y demás:  a) La conexión entre finca en sentido urbanístico y finca registral (art. 17);  b) La norma del art. 18,1 en las enajenaciones de terrenos;  c)  La regulación de la inscripción de la expropiación forzosa;  d) La inscripción de la venta o sustitución forzosa;  e)  La inscripción de las limitaciones de fincas incluidas en los patrimonios públicos del suelo (art. 35);  f) La aplicación a los bienes del Patrimonio del Estado (disp. dic.4ª);  g) La constancia registral de la circunstancia de tratarse de terreno forestal incendiado (disp. dic. 6ª). Y otras más que podrían citarse.
Obsérvese además que no se trata sólo de la abundancia de alusiones o normas de carácter hipotecario, sino del hecho de que en todas ellas la tendencia es clara a favor de potenciar y ampliar el ámbito de aplicación y la eficacia de los asientos. A veces incluso llegando a soluciones erróneas desde el estricto punto de vista hipotecario. P. ej., no veo muy bien la finalidad de la constancia registral de la condición de suelo forestal incendiado, pues creo que es claro que las prohibiciones de la Ley de Montes habrán de cumplirse, tanto si está inscrita esta circunstancia como si no lo está. Salvo que se trate de un simple supuesto de publicidad-noticia, no encuentro sentido a la adicional sexta del Proyecto. Otro supuesto de incorrección palmaria es el del artículo 18: es un principio tradicional del Derecho urbanístico el que la transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto a los deberes, limitaciones y cargas urbanísticas; sin embargo, la nueva ley parece limitar el efecto subrogatorio del adquirente respecto de las obligaciones asumidas frente a la Administración a aquéllas que hayan sido objeto de inscripción registral, siempre que se refieran a un posible efecto de mutación jurídico-real. Pese a la dicción de la ley, creo que el principio tradicional mantendrá su vigencia y que en ningún caso se podrá eludir el cumplimiento de obligaciones urbanísticas con el simple argumento de que "no figuran inscritas en el Registro". En definitiva, la nueva ley  ha tenido bien presente el Registro de la Propiedad, ha tratado de coordinar la función registral con la acción urbanística y ha abordado los problemas planteados, siempre desde una perspectiva potenciadora de los asientos registrales y favorable a ampliar su radio de acción y sus efectos legales.

"Toda Ley del Suelo incide directamente sobre el Derecho Civil, en cuanto modula y condiciona instituciones civiles y en cuanto contiene normas que son típicas de Derecho Privado"

Hace años, con motivo de la aparición de la Ley de reforma de 1990, tuve ocasión de pronunciar una conferencia en el Colegio de Registradores sobre los aspectos notariales de aquélla ley. Y ya entonces llegaba a la conclusión de que la misma contenía un trato muy diferente de las funciones notarial y registral. Mientras se mostraba abiertamente favorable a la inscripción, minusvaloraba y menospreciaba abiertamente la escritura pública. Y hoy, cuando quince años después tengo que aproximarme a otro texto legal urbanístico, debo decir que aquélla orientación no sólo no se ha corregido, sino que se ha potenciado e incrementado.
Con ello no pretendo realizar juicios de valor; permanezco en el terreno de la fenomenología, sin incidir en el de la axiología. Personalmente, además, soy partidario de la presencia registral en materia urbanística, de la coordinación entre Urbanismo y Registro y de mantener y continuar la eficacia de los asientos registrales; así lo tengo incluso escrito en alguna ocasión. Por ello apruebo y celebro el tratamiento registral adoptado por el Proyecto de Ley (sin perjuicio de que, como se dijo, algunas soluciones concretas, sean criticables); pero si de los Libros del Registro pasamos al instrumento público, la sensación que se obtiene por un Notario al leer el nuevo Proyecto de ley es sencillamente descorazonadora. Hoy como ayer la escritura pública es la auténtica cenicienta de nuestro Derecho Urbanístico. Quizá en un futuro deje de serlo; no perdamos la esperanza.