RAFAEL HINOJOSA SEGOVIA
Profesor Titular de Derecho Procesal de la Universidad Complutense de Madrid

ACCIÓN POPULAR

El acusador popular, institución polémica y de larga tradición en el proceso penal español, como consecuencia de la aparición en los últimos tiempos de noticias en los medios de comunicación sobre varios casos muy mediáticos (Manos Limpias, Ausbanc, Nóos) ha hecho que resurja la controversia sobre si debe o no mantenerse su vigencia en nuestro Derecho.
El acusador popular es quien, sin ser ofendido ni perjudicado por el delito, ejercita la acción penal en los delitos perseguibles de oficio. Si actúa en un determinado proceso penal lo hace porque la sociedad como consecuencia del delito se siente afectada y por ello cualquiera de sus miembros puede ejercitar la acción penal en interés de la justicia.
De lo anterior se desprende que no puede actuarse como acusador popular si se está ante un delito privado. El debate podría producirse en cuanto a los delitos semipúblicos, en los cuales lógicamente el acusador popular no puede iniciar el procedimiento porque debe ser previa denuncia del ofendido, pero podría plantearse, una vez iniciado, la posibilidad que actuara como acusador popular, sin embargo se entiende actualmente que esta eventualidad no es posible.

"El acusador popular es quien, sin ser ofendido ni perjudicado por el delito, ejercita la acción penal en los delitos perseguibles de oficio"

El acusador popular ha sido objeto tanto de argumentos a su favor como de argumentos en su contra. Entre sus defensores, podemos citar a AGUILERA DE PAZ, “por su coparticipación en el interés público, aun cuando su interés particular ó privado no haya sido ofendido por el hecho punible”, y este autor lo considera una de las plausibles prescripciones de nuestro procedimiento penal para evitar que, si no actúa el Ministerio Fiscal y no interviene parte ofendida, no tenga el tribunal medio alguno para la prosecución de la causa¹. Entre sus detractores, podemos incluir a ALCALÁ-ZAMORA Y CASTILLO por considerarle sumamente peligroso por la indeterminación del móvil o interés que le mueve a actuar², o a GÓMEZ ORBANEJA, por los inconvenientes que produce, ya que el “sistema de LECrim [respecto el ejercicio de la acción penal por los particulares] encierra en sí el peligro de una ‘privatización’ del proceso penal absolutamente incompatible con su finalidad verdadera y el carácter de la pena estatal”³.
Además, se aduce en favor de la existencia del acusador popular que es una forma de colaborar con la Administración de Justicia y que se lleva a cabo una especie de control sobre la actuación del Ministerio Fiscal en relación con aquellos delitos en que pueden verse implicados funcionarios públicos, políticos, en lo que pudiera haber recelos sobre su posible no perseguibilidad y también aquellos en que no hay una persona claramente ofendida por el delito porque los bienes jurídicos afectados tienen un carácter supraindividual⁴.
En nuestro constitucionalismo histórico, la Constitución de Cádiz de 1812 (art. 255) preveía que "el soborno, el cohecho y la prevaricación de los magistrados y jueces producen acción popular contra los que los cometan". También la Constitución de 1869 (art. 98 II) establecía que todo español podía entablar acción pública contra jueces o magistrados por los delitos que cometieran en el ejercicio de su cargo. O la Constitución de 1931 (art. 29) que disponía que la acción para perseguir la responsabilidad de las autoridades cuyas órdenes motivaran infracción relativa a lo previsto en este precepto respecto a la detención y prisión, así como respecto de los agentes y funcionarios que las ejecutaran, con evidencia de su ilegalidad, era pública, sin necesidad de prestar ni fianza ni caución de ningún género.

"El acusador popular ha sido objeto de argumentos a su favor como de argumentos en su contra"

En estos textos constitucionales se preveía la acción popular respecto de determinados delitos que el constituyente consideraba de gran gravedad y de un mayor reproche y, sin perjuicio de ello, en las leyes procesales se generalizó el ejercicio de la acción popular a todos los delitos públicos.
La Ley provisional de Enjuiciamiento Criminal de 22 de diciembre de 1872 (vid. arts. 2, 3, 4, 5, 172, 184 y 185), así como la Compilación general de disposiciones vigentes sobre el enjuiciamiento criminal de 30 de diciembre de 1878, aprobada por Real Decreto de 16 de octubre de 1879 (vid. arts. 241, 242, 243, 244, 413, 425 y 426)⁵, regulaban la figura del acusador popular en términos prácticamente idénticos a como lo hace la vigente Ley de Enjuiciamiento Criminal de 14 de septiembre de 1882 [en adelante, LECR]. Y a ella se refiere ALONSO MARTÍNEZ en la Exposición de Motivos de la LECR al decir que “otorgada una acción pública y popular para acusar, en vez de limitarla al ofendido y sus herederos”.
La LECR establece que “La acción penal es pública. Todos los ciudadanos españoles podrán ejercitarla con arreglo a las prescripciones de la Ley” (art. 101) y según el artículo 270 del mismo texto legal “Todos los ciudadanos españoles, hayan sido o no ofendidos por el delito, pueden querellarse, ejercitando la acción popular establecida en el artículo 101 de esta Ley”.
La Constitución de 1978 (art. 125) recoge la figura del acusador popular al disponer que “los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado, en la forma y con respecto de aquellos procesos penales que la ley determine, así como en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales”. Es decir, el constituyente de 1978 prevé la posibilidad del ejercicio de la acción popular en aquellos procesos penales que la ley determine, con lo cual se le da cobertura, es decir, se trata de una institución constitucional pero de configuración legal, con lo cual el legislador podrá regularla o no en todos los procesos penales, como así ha ocurrido, prevista en el proceso penal español regulado en la LECR, pero no en el caso del proceso de menores⁶ o del proceso penal militar⁷, en los que no cabe acusador popular. También hay que tener en cuenta que los delitos a que se refiere el artículo 23.2º [principio de personalidad o nacionalidad], 3º [principio real o de protección] y 4º [principio de justicia mundial o universalidad] LOPJ no pueden ser iniciados en nuestro país mediante acusación popular⁸.
La LO 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial reproduce prácticamente igual el artículo 125 CE, en lo que se refiere al acusador popular, en su artículo 19, al establecer que “1. Los ciudadanos de nacionalidad española podrán ejercer la acción popular en los casos y formas establecidas en la ley” (art. 19.1 LOPJ).
No obstante, lo dispuesto en el artículo 101, en relación con el artículo 270 LECR, que todos los ciudadanos españoles podrán ejercitar la acción penal aunque no hayan sido ofendidos por el delito, en el artículo 102 LECR se establece que no podrán ejercitar la acción penal: “1º El que no goce de la plenitud de los derechos civiles” (por ejemplo, menores). “2º El que hubiera sido condenado dos veces por sentencia firme como reo del delito de denuncia o querella calumniosa” (por el tipo de delito por el que ha sido condenado). “3º El Juez o Magistrado” (por razón de la función que desempeñan)”. Pero esta exclusión está limitada en cuanto que “los comprendidos en los números anteriores podrán, sin embargo, ejercitar la acción penal por delito o falta [adviértase que las faltas han sido suprimidas]⁹ cometidos contra sus personas o bienes o contra las personas o bienes de sus cónyuges, ascendientes, descendientes, hermanos consanguíneos o uterinos y afines”. Como “los comprendidos en los números 2º y 3º podrán ejercitar también la acción penal por el delito o falta cometidos contra las personas o bienes de los que estuviesen bajo su guarda legal”.

"En nuestro constitucionalismo histórico se preveía la acción popular respecto de determinados delitos que el constituyente consideraba de gran gravedad y de un mayor reproche y, sin perjuicio de ello, en las leyes procesales se generalizó el ejercicio de la acción popular a todos los delitos públicos"

Además, de las excepciones contempladas en el artículo 102 LECR, el artículo 103 LECR comprende otras excepciones subjetivas basadas en vínculos familiares existentes entre quienes ejerciten acciones penales: “1º Los cónyuges, a no ser por delito o falta cometidos por el uno contra la persona del otro o la de sus hijos, y por el delito de bigamia. 2º Los ascendientes, descendientes y hermanos por naturaleza, por la adopción o por afinidad, a no ser por delito o falta cometidos por los unos contra las personas de los otros”.
Según la redacción del artículo 101, en relación con el artículo 270, ambos LECR, acusador popular sólo pueden serlo los “ciudadanos españoles”, ya que a los extranjeros sólo se les permite querellarse por delitos cometidos contra sus personas o bienes o las personas o bienes de sus representados, previo el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 280, es decir, prestación de fianza de la clase y en la cuantía que fijare el Juez o Tribunal para responder de las resultas del juicio, si no estuvieren comprendidos en el último párrafo del artículo 281 LECR, cual es que no les correspondiere en virtud de tratados internacionales o por el principio de reciprocidad.

"Según el artículo 270 LECR 'Todos los ciudadanos españoles, hayan sido o no ofendidos por el delito, pueden querellarse, ejercitando la acción popular establecida en el artículo 101 de esta Ley"

Actualmente, se entiende que en el término “ciudadanos” se encuentran incluidas tanto las personas físicas como las personas jurídicas (SSTC 241/1992, de 21 de diciembre, o 50/1998, de 2 de marzo). Es más, en la práctica casi siempre suelen actuar como acusadores populares personas jurídicas.
A los efectos de poder actuar como parte, el acusador popular debe interponer querella (vid. art. 270 LECR) antes del trámite de calificación del delito [escritos de calificación provisional o de acusación]. El requisito de la querella ha sido flexibilizado por la jurisprudencia de Sala Segunda del Tribunal Supremo cuando se trata de personarse el acusador popular una vez que ya está iniciada la causa (vid. arts. 110 y 761.2 LECR).
Requisito también necesario es el de prestar fianza. Así, los ciudadanos españoles que quieran constituirse como acusadores populares deberán prestar fianza de la clase y en la cuantía que fijare el Juez o Tribunal para responder de las resultas del juicio (art. 280 LECR) ya que no está prevista su exclusión entre los sujetos exentos que se recogen en el artículo 281.1º y 2º LECR, lo que sí sucede si se tratara de “Las asociaciones de víctimas y las personas jurídicas a las que la ley reconoce legitimación para defender los derechos de las víctimas siempre que el ejercicio de la acción penal hubiera sido expresamente autorizado por la propia víctima” (art. 281.3º LECR)¹⁰.
El artículo 20.3 LOPJ dispone, con una redacción un tanto ambigua al menos, que “no podrán exigirse fianzas que por su inadecuación impidan el ejercicio de la acción popular, que será siempre gratuita”.
A este respecto la jurisprudencia ha mitigado este requisito en algunos casos, por ejemplo, porque hay indicios de la comisión del delito y eso evitaría, en principio, la litigación temeraria. Asimismo, la cuantía de la fianza debe ser proporcional a los medios económicos de que goza la persona del acusador popular y también se tiene en cuenta el momento en que se persona en el proceso dicha parte. Declarando el Tribunal Constitucional, entre otras, en las SSTC 62/1983, de 11 de julio, o 113/1984, de 29 de noviembre, la constitucionalidad de la fianza si es proporcional su cuantía en relación a los medios de quien pretende actuar, ya que no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva.
También el acusador popular deberá prestar depósito para presentar cualquier recurso conforme a la disposición adicional decimoquinta 1.II LOPJ que dispone que “en el orden penal este depósito será únicamente exigible al acusador popular”.

"La Constitución de 1978 (art. 125) recoge la figura del acusador popular al disponer que 'los ciudadanos podrán ejercer la acción popular en la forma y con respecto de aquellos procesos penales que la ley determine'"

La intervención del acusador popular en el proceso es similar a la del acusador particular, pues es una acusación que no está limitada, sino que actúa con plena autonomía y, en su caso, en concurrencia con el Ministerio Fiscal o la acusación particular, si actúan. Lo que sí hay que señalar es que el acusador popular no puede ejercitar la acción civil ya que se limita al ejercicio de la acción penal.
Ha resultado muy insólita por las repercusiones que ha tenido la STS (Sala de lo Penal, Sección Primera) núm. 1045/2007, de 17 de diciembre [RJ 2007\8844] (caso Botín), ya que dicha Sala, al amparo del artículo 782.1 LECR con una interpretación literal, llegó a la conclusión de que si el Ministerio Fiscal y el acusador particular pidieren el sobreseimiento de la causa en el procedimiento abreviado, el Juez lo acordará, no procediendo la apertura del juicio oral a petición sólo del acusador popular.

"A los efectos de poder actuar como parte, el acusador popular debe interponer querella antes del trámite de calificación del delito"

Esta doctrina ha sido matizada posteriormente en la STS (Sala de lo Penal) núm. 54/2008, de 8 de abril [RJ 2008\1325] (caso Atutxa), según la cual no sería aplicable en el caso de que se tratara de delitos relativos a bienes de titularidad colectiva, de naturaleza difusa o de carácter meta individual en los que por su propia naturaleza no es posible que haya acusadores particulares por lo que en estos casos si el acusador popular sostiene la acusación se decretaría la apertura del juicio oral. Refrendada posteriormente en la STS (Sala de lo Penal, Sección 1ª) núm. 8/2010, de 20 de enero [RJ 2010\1268]. La STC 205\2013, de 5 de diciembre, ha confirmado esta última doctrina al desestimar el recurso de amparo presentado por los condenados en la STS 54/2008, ya que la distinta interpretación entre la SSTS 1045/2007 y 54/2008 no vulnera el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley. Es esta doctrina la que ha permitido la apertura del juicio oral en el llamado caso “Nóos” contra la Infanta Cristina [vid. AAP Islas Baleares (Sección 2ª) núm. 256/2013, de 7 de marzo (ARP 2013\377), así como los AAP Islas Baleares (Sección Segunda) núm. 627/2014, de 7 de noviembre (ARP 2014\1387), y (Sección Primera) de 29 de enero de 2016 (ARP 2016\18), todos ellos dictados en el caso “Nóos”, siendo este último especialmente  ilustrativo por las consideraciones que hace sobre el particular al resolver sobre las cuestiones previas planteadas].  

"Requisito también necesario es el de prestar fianza"

Como consecuencia de esos asuntos (Manos Limpias, Ausbanc) que citábamos al principio, y que han tenido tanta repercusión mediática, se ha cuestionado, si cabe todavía más, la vigencia de la institución del acusador popular. Ello ha sido debido a que por las noticias aparecidas en los medios de comunicación parece ser que estas entidades estaban actuando en determinados procesos con fines que no obedecen a los que son propios de esta figura sino por intereses que podrían calificarse al menos de espurios.
A pesar de esos casos y los abusos que con el ejercicio de la acción popular se cometen en muchas ocasiones, creemos que la institución del acusador popular debe mantenerse porque está plenamente vigente y son muchos más los beneficios que con su mantenimiento se consiguen que aquello que con una hipotética supresión se lograrían. Eso sí, deberían los jueces extremar su vigilancia en cuanto al interés que mueve al acusador popular para evitar que se produzcan casos en que los que actúan como acusadores populares no se adecúen a los fines de esta institución típica de nuestro Derecho.

"También deberá prestar depósito para presentar cualquier recurso"

En esa línea de mantener la institución del acusador popular se ha mostrado la Propuesta de texto articulado de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (Código Procesal Penal) elaborado por la Comisión Institucional creada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de marzo de 2012, en cuyos artículos 69-73 la regula, optando por limitarla a determinados delitos y excluyendo a ciertas personas, declarando en su Exposición de Motivos [Apartado III, párrafo 8] que “Asimismo, en desarrollo del artículo 125 de la Constitución, se autoriza a cualquier ciudadano a ejercer la acción popular para la persecución y enjuiciamiento de los delitos en relación con los cuales se entiende justificada la asunción de la función pública de acusar por quien, no siendo ofendido ni perjudicado, solicita la condena y que son los cometidos por funcionarios públicos, delitos de corrupción en el sector público, delitos contra intereses difusos y electorales. Con ello se mantiene la institución constitucionalmente prevista, si bien se redefine legalmente para evitar abusos”.

"A pesar de  los abusos que con el ejercicio de la acción popular se cometen en muchas ocasiones, creemos que la institución del acusador popular debe mantenerse porque está plenamente vigente y son muchos más los beneficios que con su mantenimiento se consiguen que aquellos que con una hipotética supresión se lograrían"

En conclusión, después de más de dos siglos, el Código Procesal Penal, al que acabamos de referirnos, vuelve a establecer en la regulación del acusador popular una limitación objetiva, ya prevista en la Constitución de Cádiz de 1812 y seguida también en las Constituciones de 1876 y 1931, y dispone unas exclusiones subjetivas, ya previstas en nuestras Leyes de Enjuiciamiento Criminal del siglo XIX.

¹ AGUILERA DE PAZ, E. Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Criminal, tomo I, Hijos de Reus, Editores, Madrid, 1912, págs. 463 y 464.
² ALCALÁ-ZAMORA Y CASTILLO, N., Derecho Procesal Penal [con LEVENE hijo, R.], tomo II, Editorial Guillermo Kraft Ltda., Buenos Aires, 1945, pág. 77. Vid., también, del mismo autor, Estudios de Derecho Procesal, Ediciones Góngora, Madrid, 1934, pág. 20.
³ GÓMEZ ORBANEJA, E., Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Criminal de 14 de septiembre de 1882 con la Legislación Orgánica y Procesal complementaria, tomo II, Bosch, Casa Editorial, Barcelona, 1951, págs. 227 y ss., especialmente 231 y ss.
⁴ Vid. BANACLOCHE PALAO, J., Aspectos fundamentales de Derecho Procesal Penal [con ZARZALEJOS NIETO, J.], tercera edición, La Ley Grupo Wolters Kluwer, Madrid, 2015, págs. 93 y ss. y TOMÉ GARCÍA, J.A., Curso de Derecho Procesal Penal, Colex, Madrid, 2016, págs. 103 y ss.
⁵ Vid. LASSO GAITE, J.F., Crónica de la Codificación española, tomo 3, Procedimiento penal, Ministerio de Justicia, Comisión General de Codificación, Madrid, 1970, págs. 195 y ss. y 235 y ss., respectivamente, sobre cada uno de estos textos legales.
⁶ Vid. art. 25 LO 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores que en su Exposición de Motivos [Apartado II, párrafo 6] declara que “No existe aquí ni la acción particular de los perjudicados por el hecho criminal, ni la acción popular de los ciudadanos, porque en estos casos el interés prioritario para la sociedad y para el Estado coincide con el interés del menor”. Como consecuencia de la disposición final segunda, segundo, de la LO 15/2003, de 25 de noviembre, por la que se modificó la LO 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, se dio nueva redacción al art. 25 LO 5/2000, de 12 de enero, permitiéndose la actuación del acusador particular en el proceso de menores pero siguió sin permitirse la actuación del acusador popular. Vid. LO 8/2006, de 4 de diciembre, por la que se modifica la LO 5/2000, de 12 de enero, y se da nueva redacción al art. 4 relativo ahora a los “Derechos de las víctimas y de los perjudicados”, reforzándolos.
⁷ Vid. art. 127 LO 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar, “De la acusación particular y del actor civil”, dónde no se recoge la figura del acusador popular.
⁸ Por el art. único.1 de la LO 1/2014, de 13 de marzo, de modificación de la LO 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, relativa al a justicia universal, se introduce un nuevo apartado 6 en el art. 23 LOPJ por el cual “Los delitos a los que se refieren los apartados 3 y 4 solamente serán perseguibles en España previa interposición de querella por el agraviado o por el Ministerio Fiscal”, lo que ya estaba previsto para los delitos del apartado 2, con lo cual, como hemos dicho, no podrán iniciarse los procedimientos correspondientes por medio de querella de acusador popular. Lo anterior se justifica por el legislador en la Exposición de Motivos [párrafo 5] al decir “que “La persecución de delitos cometidos fuera de España tiene además un carácter excepcional que justifica que la apertura de los procedimientos deba condicionarse a la presentación de querella por el Ministerio Fiscal o la persona agraviada por el delito”.
⁹ Téngase en cuenta que por la disposición derogatoria única.1 de la LO 1/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la LO 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, se ha derogado el Libro III de la LO 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, por lo que las faltas han sido suprimidas. Así en el Preámbulo [Apartado I, párrafo 4] se justifica en el sentido de que “De otra parte, se suprimen las faltas que históricamente se regulaban en el Libro III del Código Penal, si bien algunas se incorporan al Libro II del Código reguladas como delitos leves. La reducción del número de faltas -delitos leves en la nueva regulación que se introduce- viene orientada por el principio de intervención mínima, y debe facilitar una disminución relevante del número de asuntos menores que, en gran parte, pueden encontrar respuesta a través del sistema de sanciones administrativas y civiles”.
¹⁰ Según redacción dada por la disposición final primera de la Ley 4/2015, de 27 de abril, del Estatuto de la víctima del delito, por la que se modifica la LECR a efectos de la transposición de algunas de las disposiciones contenidas en la Directiva 2012/29/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos.

Palabras clave: Acusador popular, Institución controvertida, Constituciones españolas, Regulación legal, Vigencia.
Keywords: Private Prosecution, Controversial Institution, Spanish Constitutions, Legal Regulation, Effectiveness.