Un notario se negó a autorizar la venta de un inmueble sito en la UE por una empresa con sede en Rusia
Una empresa de capital ruso, domiciliada en Moscú, vendió en documento privado un apartamento sito en Berlín a personas de nacionalidad alemana. Las partes solicitaron a un notario berlinés que autorizase la escritura pública de compraventa y que, posteriormente, instase la inscripción de la trasmisión de la propiedad en el registro de la propiedad, la cancelación de las cargas que gravaban el piso, y que garantizase la custodia y el pago del precio a la vendedora.

El notario, al amparo del artículo 4 de la Beurkundungsgesetz (Ley de Autorización de documentos públicos), se negó a autorizarla, al considerar que su intervención vulneraría la prohibición de prestar asesoramiento jurídico a personas jurídicas establecidas en Rusia, ex artículo 5, quindecies, apartado 2º, letra b) (1) del Reglamento UE/833/2014, relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, y el Reglamento UE 2022/1904.

“El notario, al amparo del artículo 4 de la Beurkundungsgesetz, se negó a autorizar una escritura pública por considerar que su intervención vulneraría la prohibición de prestar asesoramiento jurídico a personas jurídicas establecidas en Rusia”

Según se dijo en el Considerando 19 del Reglamento UE 2022/1904, la Decisión UE PESC 2022/1909 del Consejo, de 6 de octubre de 2022, “amplía la actual prohibición de prestación de determinados servicios a la Federación de Rusia, prohibiendo la prestación de servicios… de asesoramiento jurídico… Los servicios de asesoramiento jurídico abarcan la prestación de asesoramiento jurídico a clientes en asuntos no contenciosos, incluidas las operaciones comerciales, que impliquen la aplicación o interpretación del Derecho… y la preparación, formalización y verificación de documentos jurídicos. Los ‘servicios de asesoramiento jurídico’ no incluyen la representación, el asesoramiento, la preparación y verificación de documentos en el contexto de los servicios de representación legal, concretamente en asuntos o procedimientos ante organismos administrativos, tribunales u otros órganos jurisdiccionales oficiales debidamente constituidos o en procedimientos de arbitraje y mediación”.
Las partes solicitaron al notario que reconsiderase su decisión, petición que fue desestimada, por lo que la recurrieron ante el Landgericht (Tribunal regional de lo civil y penal) de Berlín.

Las cuestiones prejudiciales interpuestas por el Landgericht
El Landgericht, con carácter previo a la resolución del recurso, interpuso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) varias cuestiones prejudiciales.
Entre ellas, y en primer lugar, solicitó que determinase si la autorización por un notario de un contrato de compraventa de un inmueble incumplía la prohibición prevista en el artículo 5, quindecies, apartado 2º, letra b) del Reglamento UE/833/2014 cuando el vendedor es una persona jurídica establecida en Rusia.
El Landgericht, al plantear esta cuestión, manifestó que, según su criterio, la intervención notarial no estaba comprendida en el ámbito de la prohibición. Y ello pues “los notarios no prestan ningún servicio, sino que desempeñan un cargo público”.
A lo que añadió la siguiente explicación: “En el ejercicio de sus funciones, los notarios no representan a ninguna parte en concreto, sino que prestan asesoramiento independiente e imparcial a todas las partes. Ejercen las funciones de servicio público que el Estado les ha encomendado”.
Y concluyó: “Por consiguiente, los notarios no son profesionales que presten sus servicios en virtud de un contrato regulado por el Derecho civil, sino funcionarios públicos que ejercen, a instancia de las partes, tareas… que tienen su fundamento en el Derecho público”.
En segundo lugar, el Landgericht consideró que “las actividades notariales… necesarias para la inscripción en el registro de propiedad deberían quedar exentas de la prohibición de prestar asesoramiento jurídico a personas jurídicas establecidas en Rusia… (pues) de conformidad con el Derecho alemán, la inscripción en el registro de la propiedad es constitutiva para el nacimiento y adquisición de un derecho sobre un bien inmueble”.

“Los Servicios de la Comisión UE consideraron que el Reglamento UE 833/2014 prohibía prestar servicios notariales a personas jurídicas establecidas en Rusia”

Mientras que, según dice, “La actuación del Registro de la propiedad… constituye… al menos, un procedimiento administrativo, en el que los notarios desempeñan un papel central”, pues “una solicitud de inscripción en dicho registro solo es válida si la operación jurídica de que se trata está acreditada por documentos oficiales o documentos auténticos… [ya que, generalmente] la intervención de un notario es necesaria para la inscripción en el registro de la propiedad”.
En tercer lugar, el Landgericht realiza una observación de trascendencia no menor, al señalar que en el artículo 5 quindecies, apartado 2, b) “no se prohíbe a las personas a que se refiere… disponer de bienes inmuebles o explotarlos económicamente”, cosa que ocurriría si tuviera que aplicarse la prohibición a la notarización de un contrato de compraventa de un bien inmueble, pues, materialmente “las personas jurídicas establecidas en Rusia se verían privadas, de hecho y de Derecho, de la posibilidad de disponer de su patrimonio, puesto que [en Alemania] la intervención de un notario es indispensable en la compraventa de un inmueble”, y ello “constituiría una grave vulneración del derecho fundamental a la propiedad de esas personas”.
La segunda cuestión prejudicial planteada tuvo por objeto conocer si un intérprete incumple la prohibición de prestar, directa o indirectamente, servicios de asesoramiento jurídico cuando atiende el requerimiento de un notario para que traduzca el contenido del acto auténtico al representante de la persona jurídica establecida en Rusia.
La tercera de cuestión planteada tuvo por objeto conocer si el notario incumplía la referida prohibición cuando realiza actividades previstas en la Ley para ejecutar el contrato de compraventa (por ejemplo, presentar ante el registro de la propiedad los documentos necesarios para la inscripción de la trasmisión de la propiedad).

El documento de los servicios de la Comisión UE de 21 de diciembre de 2022
Los Servicios de la Comisión publicaron el documento Provision of Services-Frequently asked questions concerning sanctions adopted following Russias’s military aggression agaisnt Ukaine and Belarus’ involved in it. En él se dijo que el artículo 5 quindecies, apartado 2 Reglamento UE 833/2014 era de aplicación a los servicios notariales prestados a personas jurídicas establecidas en Rusia.

Función notarial y control preventivo de la legalidad
El tema central de las cuestiones prejudiciales planteadas al TJUE es si el notario presta un servicio de asesoramiento jurídico, cuando se le requiere para autorizar una escritura pública de venta.
Es una cuestión de importancia no menor, pues se refiere a la naturaleza misma de la intervención notarial: entender que es un servicio de tal naturaleza, implicaría considerar al notario como un mero profesional liberal habilitado por el Estado para prestar tales servicios -como, p.e., los abogados o los procuradores-, vinculados con sus clientes por un contrato de arrendamiento de servicios, sujeto a las normas del derecho civil.
Sin embargo, la intervención notarial no es un servicio sujeto al régimen de libre prestación de servicios. La Directiva UE 2006/123, excluye de su ámbito de aplicación a “los servicios prestados por notarios…” (art. 2.2, l), y, además, excluye del régimen de libre prestación de servicios “a los actos para los que se exija por ley la intervención de un notario” (art. 17, 12).
En el derecho interno (sea alemán o español), la Ley determina que los servicios que presta un notario, en tanto que funcionario del Estado, son servicios públicos, preservados, expresamente por la referida Directiva (cfr. sus Considerandos 4º, al final, y el 17º “Los servicios de interés general no están cubiertos por la definición del art. 50 Tratado Constitutivo UE”).
Son, en este sentido, res extra commercium, que no pueden ser materia de un contrato de prestación de servicios entre particulares (art. 1271 CC), so pena de nulidad. Y, desde luego, su prestación no puede quedar sujeta a las reglas del derecho civil, ni a las que regulan el mercado de servicios entre particulares, ni a las que aseguran la libre competencia en tal mercado.
La STJUE de 5 de septiembre 2024 considera que: “[los notarios] ejercen las funciones de servicio público que el Estado les ha encomendado… no son profesionales que presten sus servicios en virtud de un contrato regulado por el Derecho civil, sino funcionarios públicos que ejercen… tareas tales como informar a las partes contratantes de forma imparcial sobre los efectos del negocio jurídico de que se trate, que tienen su fundamento en el Derecho público”.
El TJUE dice, además, que se exige “la intervención de un notario, en su condición de funcionario público independiente, para conferir a dicho contrato la condición de documento auténtico… Esta intervención… forma parte de las funciones de servicio público que el Estado ha atribuido a los notarios...”. Intervención que realiza “de manera imparcial con equidistancia entre las partes y sus respectivos intereses, únicamente en interés de la ley y de la seguridad jurídica”.

“El TJUE dijo que el notario interviene como funcionario público cuando autoriza un documento público, intervención que forma parte de las funciones de servicio público que el Estado les atribuye”

No obstante, lo anterior, el problema de fondo de esta cuestión, planteada indirectamente por el notario alemán, es si la expresión “servicios de asesoramiento jurídico” del citado artículo 5 quindecies, apartado 2º, letra b) tiene un significado diferente, más amplio, que abarque también los servicios de derecho público que prestan los notarios. De tenerlo, los notarios deberían negarse a prestar su función, lo que tendría inmediatas consecuencias en el tráfico jurídico inmobiliario en Alemania y otros Estados miembros.
El Reglamento UE 833/2014 no da -a sus efectos- un concepto de “servicios de asesoramiento jurídico”. Ante la duda interpretativa, el TJUE (según el criterio STJUE de 30 de abril de 2024, C-395/22) interpreta que “asesoramiento jurídico en relación con el término servicios se refiere al ejercicio de una actividad de carácter económico, basada en una relación entre un prestador de servicios y su cliente, que tiene por objeto la prestación de asesoramiento jurídico, por la que el primero proporciona asesoramiento sobre cuestiones de Derecho a quienes lo solicitan” Interpretación que considera confirmada por el Considerando 19 del Reglamento UE 833/2014.
Es decir, una actividad económica, por la que el prestador asesora en Derecho a su cliente y, desde luego, en interés de este (no de forma imparcial). A diferencia del notario que, cuando ejerce su función pública, sí presta asesoramiento imparcial, y a fin de realizar el interés general.
Interés general que, fundamentalmente, el notario realiza -de forma positiva- asesorando a las partes, con carácter previo a la manifestación de su consentimiento contractual, sobre la Ley imperativa y los principios de orden público que delimiten su autonomía. Y, por tanto, configurando su voluntad de acuerdo con la Ley imperativa y normas de orden público, para que su consentimiento contractual, al ser conforme con ellas, sea válido y produzca plenos efectos jurídicos. En este sentido, el notario coadyuva, esencialmente, con los otorgantes para que ejerzan correctamente su libertad contractual.
Y -de forma negativa- impidiendo que las partes puedan otorgar un acto o negocio jurídico contrario a normas imperativas o de orden público. Para lo que, incluso, deberá negarse a prestar su función, en defensa del interés general que estas normas expresan, no autorizando el acto o negocio jurídico que las partes pretendan otorgar.
De acuerdo con lo anterior, el Landgericht afirmó que cuando el notario se niega a autorizar un contrato por causa legalmente prevista, ejerce “Las prerrogativas de poder público que implica la función notarial”. Y, así, la STJUE manifiesta que “En el ejercicio de esta función, se confieren a los notarios potestades vinculantes, puesto que pueden negarse a autorizar un contrato… por una causa prevista en la ley”.
En todo caso, sea de modo positivo o negativo, el notario, en cumplimiento de su función, impide, preventivamente, que los particulares lesionen intereses superiores, y sirve eficazmente a la realización material de la seguridad jurídica, como valor fundamental del ordenamiento jurídico (art. 9.3 CE). Pues no hay mayor inseguridad que la que provoca un acto ilegal.
Desde esta perspectiva, es consustancial al ejercicio de la función notarial tanto el asesoramiento jurídico y el control preventivo de la legalidad del acto que las partes quieran otorgar, como la potestad de denegar la prestación de su función cuando el acto o negocio que se quiera otorgar sea contrario a norma imperativa o de orden público.

“El problema de fondo es si la expresión “servicios de asesoramiento jurídico” abarca también los servicios que prestan los notarios cuando autorizan documentos públicos”

Con base en los anteriores argumentos, el TJUE niega que el asesoramiento imparcial que el notario presta a las partes -aquel que configura su voluntad a la Ley, y que permite que ejerzan según esta su libertad contractual- pueda considerarse prohibido por el artículo 5 quindecies, apartado 2, letra b) Reglamento UE 833/2014.
Desde luego, si se hubiese considerado prohibido se habría privado de sentido a la función notarial: el notario, en el ámbito de aplicación del Reglamento, no podría informar a las partes respecto de la Ley imperativa y las normas de orden público aplicables al acto, ni impedir, preventivamente, su lesión.
Evidentemente, no puede considerarse que el referido precepto tenga por finalidad prescindir del control más eficaz que existe en el ámbito de la UE para garantizar el cumplimiento preventivo de la legalidad en la contratación entre particulares. Un ámbito en el que solo hay un defensor posible del interés general, sea nacional o de la UE, que es el notario, siempre que la Ley exija su intervención o las partes la requieran.
A fin de reforzar la anterior conclusión, el TJUE analiza, en general, la intención perseguida por el legislador de la Unión mediante el Reglamento 833/2014, y, en particular, mediante el referido artículo 5 quindecies, apartado 2, letra b).
Y ello, de un lado, en contemplación del efecto que tendría sobre la libre trasmisión de bienes inmuebles radicados en Alemania si considerase prohibido que el notario pudiera autorizar un contrato de compraventa, en tanto que requisito esencial para la enajenación de un bien, cuando una de las partes estuviese establecida en Rusia.
Y, de otro, ante el temor de que una interpretación en tal sentido pudiera provocar que, en algunos Estados miembros, en función de su sistema notarial, se impidiera su trasmisión y en otros no.
La conclusión del TJUE es rotunda: “esta diferencia en los efectos de la prohibición… de un Estado miembro a otro, según el sistema notarial aplicable, no ha podido ser la intención del legislador de la Unión”.
Y no es menos rotunda cuando, en concreto, la aplica al caso, al afirmar que del citado Reglamento -y de la Decisión 2022/1909 y el Reglamento UE 2022/1904- “no se desprende que el Consejo, del que emanan tales actos, al establecer dicha prohibición, haya pretendido que… las personas jurídicas establecidas en Rusia no puedan disponer de sus bienes en determinados Estados miembros”.

“El TJUE concluye que la notarización de un documento público no es un servicio jurídico prohibido por el Reglamento UE 833/2014”

No es un servicio jurídico prohibido por el Reglamento UE 833/2014 la notarización de un documento público
La STJUE de 5 de septiembre de 2024 dice en el fallo que el referido artículo 5 quindecies, apartado 2, letra b) debe interpretare en el sentido de que no están comprendidos en la prohibición de prestar servicios de asesoramiento jurídico a una persona jurídica radicada en Rusia: “la autenticación por un notario de un Estado miembro de un contrato de compraventa de un bien inmueble situado en el territorio de ese Estado miembro y propiedad de una persona jurídica establecida en Rusia”.
Pero tampoco, “los actos de ejecución de dicho contrato autentificado llevados a cabo por el notario para la cancelación de las cargas que gravan el inmueble, el pago del precio de la compraventa al vendedor y la inscripción de la transmisión de la propiedad en el registro de la propiedad”.

(1) Según se dispone, literalmente, en el precepto: “queda prohibido prestar, directa o indirectamente, servicios de… asesoramiento jurídico…a personas, jurídicas, entidades u organismos establecidos en Rusia”.

Palabras clave: Prohibición de asesoramiento jurídico notarial, Autorización de documento público, Reglamento UE 833/2014, Función notarial en la UE, Control de legalidad notarial.
Keywords: Prohibition of notarial legal advice, Authorisation of public documents, EU Regulation 833/2014, Notarial function in the EU, Oversight of notarial legality.