DERECHO FISCAL

La regresividad tributaria
Una lección básica de Derecho Tributario o de Hacienda Pública es que los impuestos pueden ser proporcionales, progresivos o regresivos. Estos últimos son aquellos en los que el tipo de gravamen es inferior a medida que aumenta la capacidad económica del contribuyente. Obviamente, los impuestos regresivos, según esa definición, no tienen cabida en nuestro ordenamiento, de acuerdo con el artículo 31.1 de la Constitución, en cuya virtud el sistema tributario está basado en la capacidad económica del contribuyente y es progresivo en su conjunto. Un elemental principio de justicia tributaria material se opone a la regresividad pura y dura. Hasta aquí todo está claro.

Una lección ya no tan básica es que algunos tributos pueden albergar notas de regresividad sin que ello determine automáticamente su inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional ha declarado que la progresividad que enuncia el artículo 31.1 del texto constitucional debe predicarse del sistema tributario en su conjunto, no de todos y cada uno de los tributos que lo componen, y que el hecho de que un tributo posea “un efecto regresivo” no lo convierte per se en regresivo ni implica que la medida adoptada sea inconstitucional, siempre y cuando su incidencia sea menor en el conjunto del sistema tributario [STC 19/2012, de 15 de febrero, FJ 4.b)].
Estos efectos regresivos son recurrentes en la tributación medioambiental. Ello se debe a la propia naturaleza de esta tributación, que no busca tanto la recaudación, sino modificar conductas del contribuyente en beneficio de la protección del medioambiente. En el análisis de los impuestos verdes se suele destacar “el riesgo de producir una distribución regresiva de su carga, especialmente cuando la elasticidad del consumo gravado es reducida” (1).

“Cualquier deducción es, en realidad, un incentivo fiscal, cuyo objetivo no es otro que promover o facilitar determinadas actividades de los contribuyentes que el legislador estima acordes con el interés general o con la política económica”

Piénsese en el incremento de la tributación del diésel. Si se eleva en el Impuesto sobre Hidrocarburos la cantidad que se paga por litro, como reclama la Unión Europea, un contribuyente con alta capacidad económica tiene la posibilidad de liberarse de esta carga fiscal (por ejemplo, adquiriendo un vehículo eléctrico), en tanto que uno de medios más limitados no tendrá más remedio que aceptar la subida. Por tanto, paulatinamente se llegaría al resultado de que esta alza impositiva la soportan, sobre todo, contribuyentes con menor capacidad económica. Los más pudientes, en cambio, pueden zafarse de ella. Este resultado es óptimo desde el punto de vista medioambiental, ya que i) se desincentiva el consumo de diésel; ii) se adquieren nuevos vehículos eléctricos, supuestamente menos contaminantes; iii) se recaudan ingresos que pueden destinarse a nuevas políticas verdes.
Como ya se ha apuntado, una nota de regresividad no repugna a un sistema tributario justo. Es más, se ha defendido que una reforma fiscal verde puede conllevar efectos regresivos de escasa importancia (2). Pero ¿cuándo esa regresividad incide de forma significativa en el sistema tributario? Puesto que cada vez se aprueban más medidas verdes con impacto fiscal, ya sean nuevos tributos, deducciones o bonificaciones, es innegable que su incidencia es creciente. Es necesario destacar que esto no sólo ocurre por la creación de nuevos tributos, pues puede darse igualmente por mor de beneficios fiscales a los que sólo puedan acceder contribuyentes con más capacidad económica.
Por lo común, una deducción tributaria acarreará una disminución de la progresividad del impuesto, junto con una pérdida de recaudación y posibles distorsiones económicas (3). Así pues, su establecimiento debería estar debidamente acotado y contemplar limitaciones para disminuir el efecto regresivo.
En materia medioambiental está sucediendo justamente lo contrario, esto es, una multiplicación de los beneficios y un trazo grueso en su diseño.

La deducción por adquisición de vehículos eléctricos en el IRPF
Existe un caso de medida fiscal altamente regresiva que no puede pasar desapercibido, a pesar de que el manto climático todo lo endulza. El Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea, introdujo en la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, una nueva disposición adicional quincuagésima octava para regular una deducción por la adquisición de vehículos eléctricos enchufables y de pila de combustible y puntos de recarga.
Esta deducción podía aplicarse por la adquisición de vehículos eléctricos entre el 30 de junio de 2023 y 31 de diciembre de 2024. El Real Decreto-ley 9/2024, de 23 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes en materia económica, tributaria, de transporte, y de Seguridad Social, y se prorrogan determinadas medidas para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social, pretendió ampliar hasta el 31 de diciembre de 2025 la vigencia de esta deducción.
Sin embargo, el Real Decreto-ley 9/2024, de 23 de diciembre, no fue objeto de convalidación en el Congreso de los Diputados, por lo que la antedicha deducción decayó. Es de suponer que será reinstaurada más pronto que tarde.

“Los datos muestran que el vehículo eléctrico tiene un precio medio superior al del vehículo de combustión y que existe una menor demanda de este tipo de vehículo”

Esta deducción se cifra en el 15% del valor de adquisición de un vehículo eléctrico nuevo, con una base máxima de 20.000 euros. Lleva aparejada el cumplimiento de una serie de requisitos, entre ellos que el vehículo pertenezca a alguna de las categorías indicadas por la disposición, que figure en la Base de Vehículos del IDAE (Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía), que no esté afecto a una actividad económica y que el precio de venta no supere el importe máximo establecido, en su caso, para cada tipo de vehículo en el Anexo III del Real Decreto 266/2021, de 13 de abril, por el que se aprueba la concesión directa de ayudas a las comunidades autónomas y a las ciudades de Ceuta y Melilla para la ejecución de programas de incentivos ligados a la movilidad eléctrica (MOVES III) en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia Europeo.
No contento con esto, el legislador previó también una deducción del 15% para la instalación en inmuebles de sistemas de recarga de baterías para vehículos eléctricos no afectas a una actividad económica. En este caso, la base máxima eran 4.000 euros.
Todo ello lo despacha el Preámbulo de la norma aduciendo que la finalidad perseguida es la “reducción del consumo de energía primaria no renovable”. En ambos reales decretos-leyes, dicho sea de paso, las justificaciones sobre la extraordinaria y urgente necesidad de esta deducción son absolutamente raquíticas, demostrando, una vez más, que el presupuesto habilitante de este instrumento, en principio excepcional, ha ido devaluándose según conviene a las necesidades del Gobierno, a la par que el Tribunal Constitucional no ha aportado un mínimo de rigor en su interpretación.
Hay que subrayar que esta deducción es muy generosa. La antigua deducción por adquisición de vivienda habitual, suprimida desde el 1 de enero de 2013, consistía en un 15% -combinando tramo estatal y autonómico- de las cantidades invertidas, siendo la base máxima de deducción 9.040 euros anuales.
Esta comparación pone de manifiesto que la deducción por adquisición de vehículo eléctrico no es precisamente una bagatela. Tanto el porcentaje de deducción como la base hacen de ella una deducción de considerables y apetitosos efectos. Y, además, converge con otras bonificaciones que favorecen a los propietarios de vehículos eléctricos (4). Una está prevista en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI): las ordenanzas fiscales pueden establecer una bonificación de hasta el 50% de la cuota íntegra del impuesto a favor de los bienes inmuebles en los que se hayan instalado puntos de recarga para vehículos eléctricos (art. 74.7 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo). 
Cualquier deducción es, en realidad, un incentivo fiscal, cuyo objetivo no es otro que promover o facilitar determinadas actividades de los contribuyentes que el legislador estima acordes con el interés general o con la política económica. Si se desea que se compren más vehículos eléctricos, ésta es una posible fórmula. Ahora bien, las deducciones deberían ser, en la medida de lo posible, muy generales, accesibles para un contribuyente medio, no estar reservadas a un colectivo privilegiado, menos aún si este colectivo se caracteriza por un mayor poder adquisitivo. Así sucedía con la deducción por adquisición de vivienda habitual (o la de alquiler de vivienda habitual), cuyos potenciales beneficiarios representaban un inmenso porcentaje del total de la población, al menos cuando en España era más asequible la vivienda.
En el supuesto que nos ocupa, los datos muestran que el vehículo eléctrico tiene un precio medio superior al del vehículo de combustión y que existe una menor demanda de este tipo de vehículo.

“Es cuestionable que se establezca una deducción tan ventajosa, cuyos destinatarios son inevitablemente contribuyentes con una capacidad económica superior a la normal”

Según datos del Observatorio RACE de Conductores (5), en 2023 sólo un 6,6% de los encuestados tenía intención de adquirir un vehículo eléctrico en 2024, frente a un 21,7% y un 18,4% que se manifestaba a favor del vehículo diésel y de gasolina, respectivamente (es verdad que un 10,8% escogería un híbrido enchufable). La opción del vehículo eléctrico no es la preferida por los conductores.
Pues bien, volviendo al problema de la regresividad, es cuestionable que se establezca una deducción tan ventajosa, cuyos destinatarios son inevitablemente contribuyentes con una capacidad económica superior a la normal. Una deducción que, de otra parte, se adiciona a las ya numerosas ventajas fiscales y ayudas públicas en torno al vehículo eléctrico.
Esta valoración es compartida por Gestha, sindicato de técnicos del Ministerio de Hacienda, que considera que “esta nueva deducción es regresiva, es decir, en general beneficiará más al 10% de quienes obtienen más renta, significándoles una disminución del impuesto de la renta de 3.000 euros, más los 600 euros de la instalación del punto de recarga”, sin que el límite de 20.000 euros corrija en su totalidad esta regresividad (6).

Las reglas del juego están cambiando sin el consentimiento expreso de los gobernados
El uso y abuso de medidas fiscalmente regresivas, y la igualmente abusiva utilización del decreto-ley, que es ya el vehículo preferente de cualquier modificación tributaria, merecen una crítica rotunda. Hay mucho que revisar en este ámbito, pero se intenta hurtar la sana discusión y, so capa del consenso sobre el cambio climático, consagrar injusticias fiscales. Distinto es el apoyo a la producción nacional del vehículo eléctrico, que sí sería conveniente para hacer frente a los incipientes competidores procedentes en su mayoría de China.
Es motivo de pasmo, cuando menos, que el modelo progresista, el modelo al que aspira la Unión Europea, suponga en su fase final, la existencia de una minoría que disfrute de la movilidad admitida -a fuer de sostenible-, a costa de una mayoría que no sólo sufrirá severas restricciones en esa movilidad, sino que deberá costear los beneficios fiscales de la primera. No hay forma de que la conclusión sea otra, en vista de las políticas en la materia y del objetivo europeo de prohibir el coche de combustión para 2035.
Que en semejante hoja de ruta colabore muy señaladamente el sistema tributario, invirtiendo la redistribución de la riqueza (7), de suerte que en lugar de ir de arriba hacia abajo lo haga al revés, es un cambio de las reglas de juego de tal calado, de tales implicaciones económicas y sociales, que hubiera exigido, en unión de otras razones de peso, la convocatoria de un referéndum para que democráticamente se decidiera el nivel de sacrificio aceptable en nombre del clima.

(1) María del Carmen Ordóñez de Haro y Carlos Rivas Sánchez, “Los tributos ecológicos andaluces: una nota sobre sus rasgos medioambientales”, p. 4. Ponencia presentada en el XVI Encuentro de Economía Pública, Granada, febrero de 2009. Disponible online.
(2) Xavier Labandeira Villot, Miguel Rodríguez Méndez y José M. Labeaga Azcona, “Análisis de eficiencia y equidad de una reforma fiscal verde en España”, en Cuadernos económicos de ICE, nº 70, 2005, p. 223. Esta conclusión se alcanzaba analizando el establecimiento en España de un hipotético impuesto sobre las emisiones de CO2.
(3) AIReF, Evaluación del gasto público 2019. Beneficios fiscales, julio de 2020, p. 15.
(4) Una revisión pormenorizada de estos beneficios -estatales y autonómicos- relativos al vehículo eléctrico puede consultarse en Estela Rivas Nieto, “Los beneficios fiscales y financieros a los vehículos eléctricos y a los puntos de recarga”, en Revista Catalana de Dret Ambiental, vol. 14, nº 2.
(5) Observatorio RACE de Conductores, Intención de compra 2024, enero de 2024, p. 7.
(6) Declaraciones recogidas en “Las nuevas deducciones al coche eléctrico aprobadas por Sánchez benefician más a las rentas altas”, El Español, 7 de julio de 2023.
(7) El artículo 40.1 de la Constitución establece que los poderes públicos “promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica”.

Palabras clave: Tributación medioambiental, Vehículo eléctrico, Regresividad.
Keywords: Environmental taxation, Electric vehicles, Degressivity.