PLUSVALÍA MUNICIPAL

La sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Impuesto de Plusvalía Municipal

La reciente sentencia del Tribunal Constitucional (en adelante TC) de 16 de febrero de 2017, declarando inconstitucionales y nulos algunos preceptos reguladores del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (en lo sucesivo el Impuesto) en el Territorio Histórico de Guipúzcoa, ha levantado una de esas grandes y efímeras polvaredas mediáticas que venimos viviendo últimamente, en esta etapa de cambio de modelo en la creación de normas jurídicas, por cierto magníficamente analizada en un número anterior de esta Revista. Esta resolución se aguardaba con impaciencia, al tratarse de un tributo añejo y subalterno, pero al que la crisis económica y la prematura elevación de los valores catastrales del suelo en el IBI había convertido repentinamente en un estorbo, dado su carácter profundamente injusto y perturbador para muchos actos jurídicos.

El impuesto
En efecto, este tributo que surge en China a finales del siglo XIX, se implantó entre nosotros en 1919 en el ámbito municipal y con objeto de gravar los solares directamente beneficiados por las reformas urbanas. Es uno de los muchos tributos que recaen sobre la riqueza inmobiliaria, tradicionalmente castigada por la Hacienda Pública por su dificultad de evasión, como sucede con las rentas de trabajo. Pasó desapercibido, y nunca se cuestionó seriamente, aunque tuvo algún pronunciamiento en contra del propio TC, por no apreciar al revés que otros tributos superpuestos el fenómeno de la inflación. Pero últimamente había generado serias reacciones en contra y una avalancha de recursos contra sus liquidaciones, tanto por gravar clamorosas minusvalías, como por encarecer y obstaculizar las transmisiones gratuitas de inmuebles, al tiempo que la tributación autonómica sobre estos actos jurídicos se suavizaba cuando no desaparecía. Para los Ayuntamientos ha supuesto una importante fuente de recursos recaudatorios en esta época de recortes y saneamiento de las cuentas públicas (en 2015 2.600 millones de euros, casi un 6% de la recaudación total.)     

 "Es uno de los muchos tributos que recaen sobre la riqueza inmobiliaria, tradicionalmente castigada por la Hacienda Pública por su dificultad de evasión, como sucede con las rentas de trabajo"

El Impuesto presentaba graves problemas de dogmática tributaria. La doble imposición -o si se prefiere superposición- con otros tributos en las tres esferas territoriales (la local con IBI y Contribuciones Especiales), la autonómica (respecto a Patrimonio, ITP e ISD) y la estatal (IRPF y Sociedades.) Las importantes diferencias de regulación entre Ayuntamientos debido al amplio margen que les otorga la Ley de Haciendas Locales, lo que pudiera vulnerar el principio de igualdad. Y esa objetividad en el cálculo de su base imponible, susceptible de generar importantes efectos tóxicos, que se impone al hecho imponible en vez de constituir su medición (art. 50.1 LGT) y que esta estimación objetiva resulte obligatoria para el contribuyente, en contra de la regla de voluntariedad que declara “en todo caso” el artículo 50.3 de la propia LGT.

La sentencia
Una primera lectura de la sentencia produce la impresión de que se trata de un nuevo exponente del parto de los montes, la fábula de Esopo inmortalizada por el gran Horacio. Mucho ruido y pocas nueces, como proclama el refrán castellano. En primer lugar, por afectar exclusivamente, como ya anticipé, a la Norma Foral del Territorio Histórico de Guipúzcoa (a partir de ahora NF) y en ningún caso a la normativa estatal del Impuesto contenida en el TR de la Ley de Haciendas Locales) o a la de otros territorios de régimen foral. Así lo declara expresamente el TC en el apartado 1 del fallo, inadmitiendo la cuestión de constitucionalidad promovida contra la paralela normativa común del Impuesto. Tan restrictivo alcance territorial privaría a la sentencia de buena parte de su trascendencia práctica¹.
Pero si vamos más allá, y entramos en el núcleo sustantivo de la sentencia: cuestionar la adecuación constitucional de la normativa del Impuesto, comprobamos con estupor como esta inconstitucionalidad se circunscribe a la nulidad de los preceptos forales únicamente en la medida en que someten a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor. Es decir, que a efectos prácticos el TC no ha avanzado un milímetro respecto de la reiterada y casi unánime jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia -lamentablemente el Tribunal Supremo todavía no se ha pronunciado sobre el particular- que rechazando la inconstitucionalidad del Impuesto, habían venido interpretando su normativa de forma flexible, permitiendo probar al sufrido contribuyente la inexistencia de incremento alguno en la transmisión del inmueble, y anulando la liquidación en tales casos². Últimamente, se han dado supuestos tan escandalosos -el caso de las daciones en pago- que el propio legislador ha acudido al rescate a golpe de Decreto Ley. Volviendo a echar mano de nuestro inagotable refranero, para este viaje no hacían falta alforjas. El TC ha perdido una buena ocasión de marcar distancias con la jurisdicción ordinaria y dar una respuesta más contundente al problema.

 "Una primera lectura de la sentencia produce la impresión de que se trata de un nuevo exponente del parto de los montes, la fábula de Esopo inmortalizada por el gran Horacio. Mucho ruido y pocas nueces, como proclama el refrán castellano"

La trama argumental de la sentencia, no resulta desacertada. Arranca del artículo 47 CE, precepto que establece la participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos. Esto resulta muy coherente, como se vio, con el origen histórico del Impuesto. De hecho, también el Tribunal Supremo lo ha fundamentado en tal precepto constitucional, aunque no así la doctrina en vista de su funcionamiento práctico. El TC lo enmarca en la satisfacción de intereses públicos que la CE garantiza ajenos al sostenimiento del gasto, opción del legislador declarada constitucionalmente admisible, siempre que no se vulnere el principio de capacidad contributiva del artículo 31.1 CE. A la vista de lo cual, concluye que el Impuesto grava “el incremento de valor” que experimenten los terrenos puesto de manifiesto en el momento de su devengo. Sin que deba producirse tal incremento sino la mera titularidad del inmueble. Considera plenamente válida la opción de política legislativa dirigida a someter a tributación los incrementos patrimoniales mediante el recurso a un sistema de cuantificación objetiva de capacidades económicas potenciales en lugar de hacerlo en función de la efectiva capacidad económica puesta de manifiesto.
Para el TC el diseño del Impuesto no se opone a la CE Aunque sí un posible efecto perverso: gravar una riqueza inexistente, si no existe tal incremento. Lo cual resulta muy posible al no admitir su normativa prueba en contrario -aunque esta interpretación no coincida con la sostenida por los tribunales ordinarios- oponiéndose al principio constitucional de capacidad económica.
Luego los preceptos de la Norma Foral que cuantifican el incremento no se declaran inconstitucionales per se como sería deseable, “sino exclusivamente en la medida que no han previsto excluir del Tributo a las situaciones inexpresivas de capacidad económica por inexistencia de incrementos de valor”. Esta discutible técnica no es nueva en el Tribunal, habiéndose utilizado por ejemplo en la sentencia 31/2010, sobre la reforma del Estatuto de Cataluña.
La referencia a la renta potencial como su objeto de gravamen resulta atinada, compartiendo esta seña de identidad con las principales figuras de la tributación local, como el mencionado IBI o el IAE, pero peca de incoherente tanto respecto al declarado fundamento extrafiscal del Impuesto como por la inconstitucionalidad del indeseable efecto de gravar las minusvalías.
Pero más que la fundamentación, lo decepcionante de la sentencia es su propio fallo, demasiado light para semejante adefesio.

¿Qué hacer?
Abordada la sustancia doctrinal de la sentencia, y pasando a una perspectiva más pragmática, cabe preguntarse por la estrategia a desplegar por los afectados por el tributo. Porque, aunque en principio la sentencia no despliegue efectos prácticos fuera de la muy bella Guipúzcoa, y no represente ningún avance respecto de la aplicación de esa normativa por la justicia ordinaria, no es menos cierto que los preceptos forales declarados inconstitucionales se limitan a transcribir los correlativos de régimen común. Y además, no es lo mismo la admisión por los Tribunales Superiores de Justicia de una prueba en contra de la existencia del incremento, que declarar inconstitucional dicha normativa aunque limitada a la producción de tan nocivo efecto. ¿Qué debemos aconsejar a nuestros clientes los operadores jurídicos? (y perdón por la expresión). La prudencia induce a impugnar, al menos en vía administrativa donde no hay costas, cuantas liquidaciones del Impuesto se practiquen a partir de la publicación de la sentencia, puesto que los precedentes no han sido tan generosos para el contribuyente como las conocidas sentencias sobre cláusulas suelo. Una reciente sentencia del Tribunal Supremo, a propósito de la declaración de inconstitucionalidad de otra Norma Foral de Guipúzcoa, insiste en la doctrina de no extensión retroactiva de sus efectos erga omnes, salvo las normas de carácter sancionador, sin afectar nunca a las situaciones consolidadas, ni poderse revisar al respecto sentencias judiciales o actuaciones administrativas firmes³.

"Al parecer, el Ministerio de Hacienda estudia una reforma de la normativa común del Impuesto, sin aguardar nuevos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, siguiendo la apelación al legislador efectuada por la propia sentencia inmediatamente antes del fallo. La FEMP también recomienda esta solución"

Pero algo se está moviendo. Al parecer, el Ministerio de Hacienda estudia una reforma de la normativa común del Impuesto, sin aguardar nuevos pronunciamientos del TC, siguiendo la apelación al legislador efectuada por la propia sentencia inmediatamente antes del fallo. La FEMP también recomienda esta solución. Ojalá las circunstancias políticas lo permitan. No parece probable la integración del Impuesto en el IBI, solución técnicamente bastante correcta, sobre todo si -con el fin de atenuar los perjuicios recaudatorios- se ajustase la valoración catastral de las fincas hasta que Ayuntamientos vuelvan a realizar ventas masivas de suelo cuando la burbuja retorne como la cigüeña al campanario.
En conclusión, que la sentencia a pesar de las apariencias y la evidente decepción, no va a ser el parto de los montes, aunque haya que seguir sufriendo las vergüenzas de esa vieja dama a punto de cumplir un siglo de vida. Como pensamiento a meditar, podríamos terminar si les parece, con la celebérrima frase de Schumpeter: el espíritu de un pueblo está escrito en su historia fiscal.

¹ Esta impresión de desencanto es compartida por los primeros comentaristas de la sentencia en los blogs de la Red, como mi admirado compañero Segismundo Álvarez en hayderecho.com; Comentario Tributario 1-2017 en Garrigues; José Barta; o Leopoldo Gandarias, en Almacén de Derecho, con alguna sugerencia para la impugnación de situaciones consolidadas.
² Vid. el trabajo de mi compañero de doble vínculo Jesús Morote: “La plusvalía municipal. Un impuesto cuestionado”, número 52 de esta misma Revista, 2013, pág. 160. También el Defensor del Pueblo y la mayor parte de la doctrina encabezada por la gran especialista Beatriz Moreno, que identifica el origen del cambio legislativo, han admitido esta prueba en contrario.
³ Sentencia de la Sala 3ª de 14 de febrero de 2017, reiterando otras del mismo tenor.

Palabras clave: Decepción, Futuro cambio normativo, Más prudente recurrir.
Keywords: Deception, Future legal change, More prudent to appeal.